Fatture elettroniche verso le Pa: è tempo di capire come agire

Dal prossimo 31 marzo, tutte le Pubbliche amministrazioni non potranno più ricevere, accettare e pagare fatture in formato cartaceo: la norma introduttiva, le disposizioni attuative, le direttive Ue per la diffusione delle fatture elettroniche, la prassi dell’Agenzia, i vantaggi economici e, dentro tutto ciò, la ratio del cambiamento.
Gli albori
La Finanziaria 2008 ha introdotto, per la prima volta in Italia, l’obbligo, per i soggetti che cedono beni o prestano servizi alla Pubblica amministrazione, di emettere esclusivamente fatture elettroniche e, per le stesse Pa, il divieto di accettare fatture emesse in forma cartacea e di non procedere ad alcun pagamento, anche parziale, sino all’invio del documento elettronico. Sull’onda del cambiamento, a breve, poi, l’utilizzo della fatturazione elettronica si diffonderà anche nelle operazioni commerciali che intercorrono tra operatori Iva privati (articolo 9, comma 1, lettera d, legge 23/2014 – la “delega fiscale”).

Nel dare il via a questa rivoluzione copernicana, la legge 244/2007 (articolo1, commi da 209 a 214), da un lato, ha previsto l’istituzione del Sistema di interscambio (Sdi) – una piattaforma che riceve la fattura elettronica dal fornitore e la inoltra alla Pa; invia le notifiche relative alle attività svolte sia alla Pa sia al fornitore; consente al Mef il monitoraggio della spesa pubblica – quale unica interfaccia a cui trasmettere le fatture elettroniche, dall’altro, ha rimandato a due successivi decreti ministeriali sia l’individuazione del gestore dello Sdi sia la definizione del formato della fattura elettronica, nonché le regole tecniche di funzionamento e di interazione con il Sistema.
E così, con il decreto Mef del 7 marzo 2008, quale gestore dello Sdi, con compiti di coordinamento e controllo, è stata individuata l’Agenzia delle Entrate, che si avvale della Società generale di informatica (Sogei spa), per il supporto tecnico-informatico.
Dopo cinque anni dalla pubblicazione del richiamato Dm, il Mef ha pubblicato il secondo decreto attuativo – il 55/2013 – contenente le regole tecniche e le linee guida per la gestione dei processi di fatturazione elettronica verso la Pa, completando così il quadro normativo necessario ad avviare operativamente il sistema di fatturazione elettronica.

In tal modo, il legislatore nazionale si è adeguato alla normativa europea che, già sul finire del 2001 e, precisamente, con la direttiva 2001/115/Ce del 20 dicembre 2001, ha dettato le regole per semplificare, modernizzare e armonizzare le modalità di fatturazione in ambito comunitario, al fine di sostituire i circa quindici modelli di fattura che circolavano all’interno degli Stati membri con un modello unificato di documento fiscale (il Paese pioniere è stato la Danimarca).

Più recentemente, il Consiglio europeo – nella considerazione che il ricorso alla fatturazione elettronica può aiutare le imprese a ridurre i costi e a essere più competitive sul mercato – ha ritenuto di dover rivedere gli obblighi Iva relativi alla fatturazione elettronica, per eliminare gli oneri e le barriere esistenti che ostacolano il ricorso a tale tipo di fatturazione.
Pertanto, al fine di equiparare le fatture cartacee a quelle elettroniche e promuovere la diffusione di queste ultime, il Consiglio ha emanato la direttiva 2010/45/Ue del 13 luglio 2010 (in vigore dal 1° agosto 2010), che modifica la direttiva 2006/112/Ce, relativa al sistema comune dell’Iva, per quanto riguarda le norme in materia di fatturazione.

Sul piano pratico, appare evidente che la trasmissione on line dei documenti, creati in formato elettronico fin dall’inizio, può determinare vantaggi in termini: di efficienza e di riduzione dei costi, sia per le imprese sia per la Pa; di contrasto all’evasione fiscale, stante la tracciabilità delle operazioni; di maggiore chiarezza nei rapporti debiti/crediti con la Pa.

Per capire le proporzioni del risparmio, ci sono poi gli studi dell’Osservatorio del Politecnico di Milano sulla fatturazione elettronica, che nasce appunto con l’obiettivo di dimostrare il valore legato all’adozione di processi di fatturazione elettronica e, più in generale, della digitalizzazione dell’intero ciclo dell’ordine al pagamento. I dati rilevati stimano un risparmio per le Pa, in ottica spending review, pari a un miliardo di euro/anno, ossia circa 17 euro per ogni fattura ricevuta dalla Pa (quasi 60 milioni di fatture all’anno), di cui 14 di manodopera (protocollazione, autorizzazione, registrazione e conservazione) e il resto di spazio e materiali. Per le imprese, invece, da subito 600 milioni di euro, con minori costi da 3 a 8 euro per fattura (manodopera, stampa, imbustamento, spedizione, rapporti con la Pa, archiviazione, carta, spazio). La digitalizzazione dell’intero processo d’ordine (ordine-consegna-pagamento) porta il risparmio a 25-65 euro per ciclo.

È bene precisare, a questo punto, che l’introduzione dell’obbligo di fatturazione elettronica verso la Pubblica amministrazione costituisce solo una diversa modalità di emissione della fattura, ma non incide sui presupposti per l’emissione della stessa (articoli 1 e 6 del Dpr 633/1972).
In altri termini, i soggetti che non erano tenuti a emettere fattura, come i non residenti che agiscono da fornitori della Pa, perché non obbligati dalla normativa vigente, anche successivamente all’introduzione dell’obbligo non devono emettere fattura elettronica.
Questi soggetti, pertanto, potranno continuare a certificare le somme percepite in base a convenzioni con la Pa, emettendo note di debito in forma cartacea, senza l’obbligo di ricorrere alla fatturazione elettronica.

L’evoluzione del quadro normativo
Per dare attuazione alla direttiva 2010/45/Ue, con il decreto ministeriale 13 dicembre 2011, è stato istituito il Forum italiano sulla fatturazione elettronica, con l’obiettivo di individuare e proporre misure idonee a favorirne l’adozione da parte di imprese e lavoratori autonomi.
Del Forum, coordinato dal Mef e dall’Agenzia, fanno parte associazioni private rappresentative del mondo bancario, finanziario e dell’industria, del commercio e dell’artigianato.
Con il fattivo contributo del Forum, la richiamata direttiva è stata recepita, nell’ordinamento nazionale, dall’articolo 1, commi da 325 a 328, della legge 228/2012 (Stabilità 2013), e, con le circolari 12/2013 (paragrafo 6) e 18/2014, l’Agenzia delle Entrate ha fornito i primi chiarimenti in merito.
In particolare, le principali modifiche apportate dalla legge 228/2012 al Dpr 633/1972 hanno riguardato l’articolo 21, che ora dispone, con riferimento alla fattura elettronica, la sua piena equiparazione a quella cartacea (comma 1), nonché la libera scelta degli strumenti idonei a garantirne l’autenticità, l’integrità e la leggibilità (comma 3). La stessa legge ha anche disciplinato la fattura semplificata (articolo 21-bis), la tenuta e la conservazione dei registri e dei documenti (comma 3, articolo 39).

Pier Paolo Del Franco