Mancata ammissione ad agevolazioni finanziarie – Consiglio di Stato Sentenza 00617/2013

sul ricorso numero di registro generale 7909 del 2008, proposto dal Ministero dello Sviluppo Economico, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato e presso la medesima domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12; Comitato Tecnico ex art. 16 L. 46/1982 c/o Min. Svil. Econ.;
contro
Shared Service Center S.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Angelo Clarizia, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, via Principessa Clotilde, 2;
nei confronti di
Prominvestment S.p.A. in P. e Q. Mandataria Rti, Rti – Banca Popolare di Milano Scarl, Rti – Iccrea Banca S.p.A., Rti – Mediobanca – Banca di Credito Finanziaria S.p.A., Rti – Mediocredito Trentino Alto-Adige S.p.A., Rti – Banca Nazionale del Lavoro S.p.A., Rti – Banca Mediocredito S.p.A., Rti – Efibanca S.p.A., Rti – Mediocredito del Friuli Venezia Giulia S.p.A., Rti – Mediocredito Fondiario Centroitalia S.p.A., It Staff;
per la riforma della sentenza del t.a.r. lazio – roma, sezione iii ter, n. 6503/2007, resa tra le parti, concernente mancata ammissione ad agevolazioni finanziarie;

Consiglio di Stato, Sezione Sesta, Sentenza n. 00617/2013 del 01.02.2013

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 novembre 2012 il Cons. Gabriella De Michele e uditi per le parti l’avvocato dello Stato D’Ascia e l’avvocato Clarizia;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO
Con sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Roma, sez. III ter, n. 6503/07 del 17 luglio.2007 (che non risulta notificata), è stato accolto il ricorso n. 2613 del 2006 proposto dalla società Shared Service Center s.r.l., avverso il decreto ministeriale in data 12 gennaio 2006 di non ammissione della medesima alle agevolazioni previste dal programma di sviluppo precompetitivo dal titolo “Centro Sviluppo Software”, ai sensi del 2° bando (2000-2006) della Misura 2 “pacchetto integrato agevolazioni” del P.O.N. “sviluppo imprenditoriale locale”, nonché avverso la graduatoria dei progetti ammessi. L’esclusione contestata risultava disposta a seguito del parere negativo espresso dal Comitato tecnico, istituito presso il Ministero dello Sviluppo Economico, nonostante la positiva istruttoria della banca concessionaria Provinvestment.
Nella citata sentenza, rilevata l’avvenuta integrazione del contraddittorio, era ritenuta fondata ed assorbente la censura di omessa notifica del preavviso di rigetto, di cui all’art. 10 bis della legge n. 241/1990, nel testo introdotto dall’art. 6 della legge n. 15/2005, come successivamente modificato ed integrato. Tale norma estende gli obblighi partecipativi – previsti per le procedure attivate d’ufficio dal precedente artt. 7 della stessa legge – ai procedimenti avviati su istanza di parte, con deroghe espressamente riferite solo alle procedure concorsuali ed ai procedimenti in materia previdenziale e assistenziale.
Nella medesima sentenza si affermava che non sarebbe stata riconducibile alle predette ipotesi derogatorie – da considerare tassative – la fase valutativa successiva ad un’istruttoria, in cui gli elementi di conoscenza utili fossero stati raccolti con la partecipazione dell’interessata, con conseguente possibilità – da riconoscere per quest’ultima – di portare ulteriori argomentazioni a sostegno delle proprie ragioni. Tale possibilità si sarebbe aggiunta (senza sostituirli) agli adempimenti previsti dal successivo art. 12 della stessa legge n. 241/90, circa la predeterminazione e la pubblicizzazione dei criteri per la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari o attribuzione di vantaggi economici di qualsiasi genere a persone o enti.
Avverso la predetta sentenza è stato proposto l’atto di appello in esame (n. 7909/08, notificato il 24.9.2008), nel quale si sottolineava la natura concorsuale della procedura avviata nel caso di specie, con conseguente inapplicabilità del citato art. 10 bis della legge n. 241/90, ai sensi del secondo periodo del medesimo, per ragioni di celerità ed in presenza di cause di esclusione predeterminate, nonché a tutela della par condicio dei partecipanti (preclusiva di sub-procedimenti, indirizzati a taluni soltanto di essi).
Ugualmente infondati, in ogni caso, sarebbero stati anche i motivi di gravame assorbiti, in primo luogo in quanto il parere del Comitato tecnico avrebbe avuto carattere autonomo, rispetto a quelli dell’esperto e della banca, poi perché il parere in questione sarebbe stato congruamente motivato, risultando il progetto “generico e disarticolato, applicativo di tecnologie già esistenti e non innovativo, nonché produttivo di benefici per un settore limitato (gruppo Pirelli-Telecom)”. Altre doglianze, inoltre, avrebbero dovuto ritenersi inammissibili, poiché introduttive di questioni rimesse al merito insindacabile di scelte, effettuate dall’Amministrazione in base a parametri di discrezionalità tecnica.
La società appellata, costituitasi in giudizio, ricostruiva l’iter della concessione del finanziamento di cui trattasi, destinato alle imprese che intendessero promuovere iniziative organiche e complete, riferite ad un programma di “sviluppo precompetitivo” ed al conseguente programma di investimenti per la “industrializzazione dei risultati”, nell’ambito di unità produttive ubicate nei territori ammessi agli interventi dei fondi strutturali (Campania, Puglia, Basilicata, Calabria, Sicilia e Sardegna). Quanto sopra, con riferimento al programma operativo nazionale (P.O.N.) “Sviluppo imprenditoriale locale), approvato dalla Commissione U.E. con decisione C (2000) 2342 in data 8.8.2000, con possibilità di concedere agevolazioni anche per spese di formazione del personale, tramite attivazione del fondo centrale di garanzia, di cui all’art. 15 della legge n. 266/1997 .
In tale contesto, la società attualmente appellata presentava al Ministero delle Attività Produttive, in data 29.7.2004, richiesta di agevolazione finanziaria per un programma di sviluppo precompetitivo denominato “Centro Sviluppo Software”, a norma del bando emanato con D.M. del 10.5.2004; a tale domanda seguiva una fase istruttoria espletata dalla banca concessionaria, coadiuvata da un esperto esterno nominato dal Ministero (prof.ssa Elisabetta Amici, del Centro Sviluppi Materiali s.p.a., incaricata di esaminare la validità tecnica ed i contenuti innovativi del progetto). L’istruttoria si concludeva positivamente per la società Shared Center Service s.r.l., la cui domanda veniva quindi sottoposta al parere del Comitato tecnico, di cui alla legge n. 46/1982, ai fini della formazione della graduatoria finale: graduatoria da cui la medesima società risultava però esclusa, per negativo parere di detto Comitato.
A tale riguardo, l’appellata ribadiva la fondatezza sia del motivo di gravame accolto in primo grado di giudizio (omesso preavviso di rigetto, data la natura eccezionale della disposizione, di cui all’art. 10 bis della legge n. 241/1990), con ulteriore riproposizione delle ragioni difensive di cui, nella medesima pronuncia, si dichiarava l’assorbimento, sia per quanto riguarda la valenza del parere del Comitato tecnico (che, per come previsto, non avrebbe dovuto essere determinante rispetto all’istruttoria espletata, potendo il procedimento concludersi anche in assenza del medesimo parere, ove non emesso entro 30 giorni), sia in considerazione del carattere superficiale ed approssimativo delle osservazioni, formulate nel caso di specie dal prefetto Comitato.
Premesso quanto sopra, il Collegio ritiene che l’appello sia fondato.
Per quanto riguarda infatti, in primo luogo, il preavviso di rigetto ex art. 10 bis della legge n. 241/1990 (come successivamente modificata ed integrata), che nella pronuncia appellata si afferma illegittimamente omesso, va ricordato che l’adempimento in questione, come la parallela comunicazione di avvio del procedimento – prevista, per le procedure iniziate d’ufficio, ai sensi dell’art. 7 della medesima legge – costituiscono espressione formale della dimensione garantistica e partecipativa, che dette disposizioni legislative hanno inteso dare al procedimento amministrativo, sia pure col temperamento, introdotto dall’art. 21 octies del testo normativo in questione (che limita l’annullabilità dei provvedimenti per vizi formali, sostanzialmente, all’adozione di atti discrezionali).
Anche per l’adozione di atti discrezionali, poi, possono porsi limiti all’apporto collaborativo, come previsto nell’ultima parte del citato art. 10 bis della legge n 241/1990, che esclude dal preavviso di cui trattasi, per quanto qui interessa, le “procedure concorsuali”.
Tale disposizione appare giustificata da ragioni di par condicio, per procedimenti valutativi che si concludano con una graduatoria e che implichino pertanto, per le finalità proprie dell’inserimento nella medesima, interessi concorrenziali, anche nella fase che – precedendo l’esito finale – non vede secondo la prevalente giurisprudenza controinteressati in senso giuridico formale. La legge preclude dunque, per i procedimenti in questione, canali partecipativi riservati a taluno degli aspiranti, anche per l’evidente aggravio procedurale, connesso alla rimessa in discussione di ogni giudizio negativo, discrezionalmente emesso.
Nella situazione in esame, la procedura prevista prevedeva peraltro una preliminare fase istruttoria, aperta all’apporto collaborativo dei diretti interessati, con finale formazione di una graduatoria da parte del competente ufficio ministeriale, previa acquisizione di un ulteriore parere tecnico sulle pratiche già istruite. In conformità a tale parere poteva quindi formarsi la graduatoria, in base alla quale sarebbero poi stati emessi i decreti di concessione provvisoria delle agevolazioni, “in ordine decrescente a partire dalla prima, fino ad esaurimento delle risorse disponibili” (cfr. art. 2 del provvedimento in data 1.3.2006, a firma del Direttore generale per il coordinamento degli incentivi alle imprese del Ministero delle Attività Produttive).
Alla fase conclusiva del procedimento descritto, ad avviso del Collegio, era inapplicabile l’istituto del preavviso di rigetto, sia per le ragioni già dette, sia per l’avvenuta definizione della pratica, nella fase istruttoria, su base collaborativa. Non si ritiene ostativo per le predette conclusioni il carattere individuale del provvedimento di esclusione dell’attuale appellata, in quanto atto strettamente funzionale alla formazione di una graduatoria di ammessi al finanziamento (graduatoria, di per sé indice del carattere concorsuale della procedura di cui trattasi e della conseguente sussistenza della fattispecie derogatoria prevista dal citato art. 10 bis L. n. 241/1990, indipendentemente dalla previa formalizzazione di posizioni di controinteresse).
Posto quanto sopra, il Collegio ritiene di dover respingere anche i motivi dichiarati assorbiti in primo grado e riproposti dalla società appellata, sia in rapporto alla natura del previsto parere, sia alla relativa congruità.
Sotto il primo profilo, infatti, la fissazione di un termine, decorso il quale la pratica poteva avere corso comunque, anche in assenza del parere stesso, doveva ritenersi previsione acceleratoria, interpretabile come valutazione positiva tacita, ma non anche come espressione di irrilevanza dell’apprezzamento rimesso al Comitato tecnico, che – per giustificati motivi – poteva anche al contrario assumere una posizione espressa, determinante per l’esclusione della società interessata dalla graduatoria degli ammessi al finanziamento.
Detto conclusivo apprezzamento inoltre – in quanto espressione di discrezionalità tecnica, insindacabile nel merito – poteva essere contestato, anche tenendo conto dell’evoluzione giurisprudenziale intervenuta in materia, solo ove espresso sulla base di erronea rappresentazione dei fatti, ovvero in modo inattendibile, per violazione di parametri tecnici di univoca lettura, o di orientamenti già oggetto di giurisprudenza consolidata, o di dottrina dominante in materia; quanto sopra, al fine di assicurare un giudizio coerente con i principi, di cui agli articoli 24, 111 e 113 Cost , nonché all’art. 6, par.1, CEDU. (cfr. in tal senso CdS, sez IV, 13 ottobre 2003, n. 6201; Cons. St., sez. VI, 27.4.2011, n. 2461 e 30.6.2011, n. 3884). Nella situazione in esame non risultano sussistenti vizi logici, immediatamente apprezzabili anche in assenza di conoscenze specialistiche, mentre la non corretta applicazione di queste ultime risulta affermata in modo apodittico, senza un principio di prova idoneo a confutare – sul piano tecnico – la corretta applicazione delle regole rilevanti per la valutazione di cui trattasi: valutazione che nel caso di specie, in base a quanto riportato nell’atto in contestazione, appare ragionevolmente motivata con riferimento ad una ravvisata mancanza di carattere innovativo della proposta, nonchè a genericità della stessa, perchè non adeguatamente definita anche nella fase istruttoria.
Per le ragioni esposte, in conclusione, il Collegio ritiene che l’appello debba essere accolto, con gli effetti precisati in dispositivo; quanto alle spese giudiziali, tuttavia, il medesimo Collegio ne ritiene equa l’integrale compensazione, previo bilanciamento delle opposte ragioni delle parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando, accoglie l’appello n. 7909 del 2008, come in epigrafe proposto e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso proposto in primo grado n. 2613 del 2006; compensa le spese dei due gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2012 con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Gabriella De Michele, Consigliere, Estensore
Bernhard Lageder, Consigliere
Andrea Pannone, Consigliere
Claudio Boccia, Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 01/02/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)