Approvazione di un piano di lottizzazione – Consiglio di Stato Sentenza 6159/2012

sul ricorso numero di registro generale 6124 del 2010, proposto da:
Gianni Santuliana, rappresentato e difeso dagli avv. Gabriele Pafundi, Marco Dalla Fior, con domicilio eletto presso Gabriele Pafundi in Roma, V. Giulio Cesare, 14 Sc A/4;

contro

Comune di Pergine Valsugana in persona del Sindaco p.t.., rappresentato e difeso dall’avv. Flavio Maria Bonazza Proc., con domicilio eletto presso Guido Francesco Romanelli in Roma, via Cosseria N. 5;
Paolo Luchi, Aldo Luchi, Mauro Luchi, Ferruccio Pegoretti, Aldo Planchel, Antonia Planchel, Bruna Planchel, Ezio Planchel, Fortunata Planchel, Luigia Planchel, Renzo Planchel, Rosalia Planchel, Lino Laner, Renzo Bortolotti, Maria Teresa Sartori In Bortolotti, Renata Gadler;

per la riforma

della sentenza del T.R.G.A. – della Provincia di Trento n. 00012/2010, resa tra le parti, concernente approvazione di un piano di lottizzazione.

Consiglio di Stato, Sezione Quarta, Sentenza n. 6159/2012 del 03.12.0212

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pergine Valsugana;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 novembre 2012 il Cons. Giulio Veltri e uditi per le parti gli avvocati Gabriele Pafundi e Ludovica Franzin (su delega dell’avv. Flavio Maria Bonazza);

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il sig. Santuliana Gianni, odierno appellante, è proprietario di un terreno situato nel Comune di Pergine Valsugana e compreso nell’ambito nord – ovest del piano di lottizzazione n. 16, denominato via Dolomiti.

In particolare, la variante al PRG, n. 1209 del 16.6.2006, ha suddiviso l’originario area oggetto di piano di lottizzazione, in due ambiti, denominati nord – est e nord – ovest; soppresso in cartografia l’originaria indicazione della previsione viaria; individuata la quota, pari al 30% della superficie territoriale da destinare a parcheggio e a verde pubblico, localizzando le aree per servizi in termini indicativi nelle raffigurazioni grafiche del P.R.G; previsto che la progettazione e l’attivazione dei due ambiti possa procedere sia unitariamente che disgiuntamente, purché ciascuno destini un’area per servizi pari all’indicata percentuale, e che “la progettazione delle aree a servizi, degli accessi e dei percorsi debba essere rivolta a garantire elevati standard di sicurezza e fruibilità”.

In attuazione della variante, i signori Paolo, Aldo e Mauro Luchi, in quanto proprietari della p.f. 1844/1, coincidente con l’ambito nord – est, hanno proposto un piano di lottizzazione di detto ambito e il Consiglio comunale di Pergine Valsugana lo ha approvato con deliberazione n. 6 del 26 febbraio 2009, così autorizzando la realizzazione di una strada di penetrazione situata lungo tutto il lato ovest dell’area di lottizzazione, larga tre metri (ma disegnata e prevista in cartografia con un sviluppo di sei metri, per metà sui terreni appartenenti all’altro ambito); parcheggio, marciapiede ed aiuola situati a fianco della viabilità; … percorso ciclopedonale disposto lungo il lato ovest e lungo il lato sud dell’area … e lungo la viabilità esistente …”.

La deliberazione è stata impugnata davanti al TAR Trento che ha rigettato il gravame così provvedendo: in ordine al primo motivo con il quale il ricorrente denunciava la violazione del PRG nella parte in cui lo stesso aveva previsto la realizzazione di un parcheggio di almeno 15 metri, il TAR ha richiamato il disposto della scheda tecnica del P.d.L. n. 16 la quale precisa che la collocazione di tali aree nella cartografia del P.R.G. è da “assumersi in termini indicativi”, fermo restando che le zone destinate a servizi di ciascun ambito debbano essere pari al 30% della relativa superficie territoriale, condizione nella specie rispettata; quanto al secondo ed al settimo motivo – con i quali si lamentava che nelle tavole di progetto del P.d.L., metà del previsto asse viario che corre lungo il lato ovest ed il relativo marciapiede, erano stati “allocati” su di un’area esterna all’ambito dei controinteressati, perché compresa nell’ambito nord – ovest del quale è parte il terreno di proprietà del ricorrente e si denunciava altresì la violazione degli artt. 53 della L.p. 5.9.1991, n. 22, e 43 della L.p. 4.3.2008, n. 1, assumendo che l’approvazione della pianificazione attuativa dei due ambiti avrebbe richiesto la preventiva predisposizione di un piano guida – il giudice di prime cure ha osservato che l’opportunità di adottare o meno un piano guida ovvero, all’opposto, un piano di lottizzazione, è rimessa all’esclusiva valutazione discrezionale dell’Amministrazione comunale e che comunque la contestata destinazione del fondo del ricorrenti è solo una previsione in fieri con l’unica funzione di orientare la futura azione della stessa amministrazione, funzione questa senz’altro esercitabile anche a mezzo dell’approvazione del piano di lottizzazione contestato; quanto al terzo motivo con il quale l’istante lamentava la violazione dei principi generali che governano la partecipazione dei soggetti interessati alla formazione di un piano di lottizzazione, con specifico riferimento alla necessità dell’assenso di coloro la cui proprietà sia impegnata nel relativo progetto, ed al quinto motivo avente ad oggetto la mancata comunicazione di avvio del procedimento di approvazione del contestato piano, il giudice di prime cure ha ribadito l’estraneità del ricorrente al procedimento, interessando quest’ultimo solo i terreni dei controinteressati; in ordine al quarto motivo incentrato sulla violazione degli standard urbanistici sui parcheggi pubblici, con riferimento ai singoli ambiti, ha opposto un’esegesi del DM 2/4/1968 che riferisce invece i citati standard alle zone territoriali omogenee; sul sesto motivo a mezzo del quale era prospettata la violazione dell’art. 18 della l.p. 26/93 per non essere stato depositato il progetto della nuova strada comunale prevista lungo il confine così da consentire la partecipazione, ha chiarito che non trattasi dell’approvazione di un opera pubblica ma di un piano di lottizzazione, nell’ambito del quale non è prevista alcuna procedura ablativa ma solo cessioni gratuite delle aree a fruizione collettiva; quanto all’ottavo motivo con il quale si stigmatizzava la violazione dell’art. 122 comma 8 del codice dei contratti pubblici che prescrive il rispetto di procedure di evidenza pubblica per la realizzazione di opere di urbanizzazione a scomputo degli oneri concessori, ha evidenziato il difetto di interesse del ricorrente; infine, in ordine al nono motivo diretto a contestare la tavola di progetto che colloca i parcheggi pubblici parallelamente alla via di accesso, ha parimenti richiamato la consolidata giurisprudenza in punto di interesse personale e concreto sottolineando come la dislocazione dei parcheggi non possa in alcun modo ledere la sfera giuridica del ricorrente.

Avverso la sentenza ha proposto appello il sig. Santuliana deducendo una serie di censure, più avanti esposte ed analizzate.

Si è costituito in giudizio il Comune di Pergine Valsugana, invocando il rigetto del gravame.

In vista dell’udienza di discussione le parti hanno ulteriormente sviluppato a mezzo di memorie le proprie argomentazioni difensive. L’appellante ha altresì prodotto documentazione relativa all’avvenuto frazionamento dell’area di proprietà. L’appellato ne ha contestato l’ammissibilità ai sensi dell’art. 104 comma 2 c.p.a.

La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 13 novembre 2012.

DIRITTO

Viene all’attenzione del Collegio una lottizzazione articolantesi, secondo le previsioni della variante al PRG, n. 1209 del 16.6.2006, in due ambiti, denominati nord – est e nord – ovest.

Ad introdurre il contenzioso è il proprietario delle aree dell’ambito nord – ovest, che si duole delle modalità e dei contenuti dell’approvazione del Piano di lottizzazione approvato per l’ambito nord –est, il quale avrebbe – a suo dire – interessato anche i propri terreni.

Premessa la tesi di fondo per la quale, nella sostanza, la variante al PRG, n. 1209 del 16.6.2006, avrebbe individuato non già due ambiti di una lottizzazione unica, ma due diverse ed autonome lottizzazioni senza individuare nessun preliminare raccordo urbanistico, l’appellante deduce, nello specifico, i seguenti errores in iudicando:

1) il rispetto della percentuale delle aree da destinare a servizi da parte del Piano di lottizzazione giammai potrebbe configurarsi quale condizione che di per sé sola autorizza a stravolgere le localizzazioni previste dal PRG;

2) metà della strada pubblica di attraversamento dell’area lottizzata è posizionata su proprietà dell’appellante, e ciò, anche ammendosi che trattasi di mera previsione, sarebbe irragionevole poichè la strada avrebbe dovuto essere prevista interamente ed esclusivamente nell’area oggetto di lottizzazione, e non su proprietà esterna, tra l’altro in zona ove il PRG prevede verde pubblico;

3) il Piano Guida, ossia il coordinamento preliminare dei due ambiti di lottizzazione, anche se non obbligatorio, sarebbe stato, nel caso di specie, quanto mai opportuno;

4) il coinvolgimento della proprietà dell’appellante nella previsione delle opere di urbanizzazione relative al Piano approvato sarebbe innegabile, e ciò sarebbe sufficiente a legittimare, ed anzi, ad imporre la partecipazione procedimentale del medesimo;

5) Il piano di lottizzazione approvato (da considerarsi autonomo) racchiuderebbe una zona territoriale omogenea per la quale l’osservanza degli standard si impone, non potendosi condividere l’affermazione del Giudice di prime cure secondo la quale è sufficiente che gli standard siano parametrati all’intero territorio comunale o all’intera Zona omogenea;

6) il progetto della strada pubblica di attraversamento, necessiterebbe del deposito, non già in forza della normativa in materia di esproprio, ma alla normativa provinciale sui lavori pubblici (l.p. 26/93, art. 18) che prevede la possibilità di presentare osservazioni a seguito del deposito. Risulterebbe quindi inconferente il riferimento, fatto dal Giudice di prime cure, alla mancanza di una procedura espropriativa.

7) le statuizioni in punto di difetto di interesse, a fronte delle censure di cui ai motivi ottavo e nono (obbligo di gara; collocazione dei parcheggi), sarebbero erronee in quanto, l’interesse dell’appellante, sostanziato dal coinvolgimento dei terreni di proprietà, giustificherebbe qualsiasi censura strumentale all’annullamento del Piano impugnato.

L’amministrazione difende il proprio operato e le statuizioni del giudice di prime cure, evidenziando che il Piano di lottizzazione approvato esplica effetti esclusivamente nell’ambito nord –est, e segnatamente nel perimetro circoscritto sulla cartografia con linea tratteggiata coincidente con la linea di confine. La raffigurazione, sulla tavola 5, all’esterno del Piano di lottizzazione, di una porzione di strada a completamento di quella “interna” progettata ed approvata, rappresenterebbe solo un’ipotesi eventualmente da recepire ed approvare se e quando, per l’ambito contiguo, l’appellante presenterà una proposta di lottizzazione. Insiste per l’inammissibilità della produzione effettuata in limine dall’appellante, trattandosi di documenti finalizzati a supportare profili contenziosi nuovi aventi ad oggetto l’esatta definizione dei confini.

– L’appello è infondato.

Preliminarmente deve sgombrarsi il campo dai dubbi legati alla produzione effettuata, da ultimo, dall’appellante. Trattasi di documentazione relativa al frazionamento della proprietà, che nulla sposta in ordine ai confini. Laddove l’appellante fa riferimento alla superficie di proprietà “impegnata” dalla lottizzazione, egli verosimilmente usa questo termine sul presupposto (comune a tutto l’impianto difensivo) che la metà della strada disegnata sulla tavola 5, all’esterno del perimetro lottizzato, sia un’opera pubblica da realizzare. In ogni caso, anche qualora tra le pieghe della documentazione prodotta si celasse una contestazione sull’esatta identificazione del confine, essa sarebbe inammissibile in questa sede.

Venendo ai singoli motivi di gravame, può osservarsi che essi, in realtà, ruotano tutti su una contestazione di fondo che attiene alla configurazione giuridica degli ambiti: secondo l’appellante una fictio che dissimula l’esistenza di due autonomi Piani di lottizzazione, circostanza del resto avvalorata dalla mancata approvazione di un Piano di coordinamento idoneo a dare una preventiva armonizzazione urbanistica ai due ambiti.

L’osservazione non è del tutto peregrina, ma sconta un deficit di tempestività e logicità nella misura in cui si indirizza al piano di lottizzazione approvato e non alla variante al PRG (rimasta inoppugnata) che proprio tale assetto ha delineato: in particolare la variante del 2006 (modificando la previsione di lottizzazione unitaria) ha suddiviso l’area di Piano di due ambiti, consentito la lottizzazione disgiunta, e precisato che in ciascun ambito le zone destinate a servizi debbano essere pari al 30% della relativa superficie territoriale, chiarendo che la collocazione di tali aree nella cartografia del PRG sia da “assumersi in termini indicativi”.

Dinanzi a tale previsione, non v’è dubbio che tutte le contestazioni relative all’esatto dimensionamento e localizzazione degli standard rispetto alle previsioni cartografiche di PRG, che non tengono conto della mera indicatività e della marcata flessibilità che il pianificatore ha voluto imprimere alla previsioni in variante, sono per ciò solo infondate (ciò vale per i punti 1.; 2. nella parte in cui ivi si evidenzia la destinazione a verde pubblico dell’area in cui è “prevista” la metà della strada; 5.)

E’ del resto infondata la censura relativa alla mancata adozione di un Piano guida, poichè, richiamando la premessa appena fatta, lo strumento avrebbe dovuto essere previsto dalla variante al PRG (ossia nella fase procedimentale precedente) e non in sede di lottizzazione, ove si è semplicemente concretizzata la generica indicazione già fornita (30% di aree adibite a servizi).

Maggiore attenzione invece meritano le censure relative all’interferenza della progettazione approvata, con l’ambito in cui insiste la proprietà dell’appellante. E’ pacifico che esista una tavola di progettazione in cui è raffigurata (secondo l’appellante con carattere precettivo, secondo l’amministrazione a mò di semplice previsione) una porzione di strada corrente lungo la proprietà dell’appellante, e dunque in area esterna all’ambito lottizzato, che completerebbe la carreggiata della strada progettata portandola da tre a sei metri, oltre il marciapiede.

La tesi sostenuta dal Giudice di Prime cure in ordine alla mancanza di reali interferenze ed all’inutilità (coerentemente affermata) della partecipazione procedimentale dell’appellante alla progettazione dell’ambito e delle opere di urbanizzazione ivi previste, è accettabile solo se l’ipotesi di sviluppo dell’infrastruttura stradale nell’altro ambito sia un mero orientamento previsionale, come tale non vincolante, né per l’appellante, né per la stessa l’amministrazione, salva ovviamente ogni discrezionale valutazione che all’esito del procedimento di approvazione del futuro ed ulteriore Piano di lottizzazione, l’amministrazione riterrà di adottare.

E’ quanto del resto affermato negli atti difensivi dell’amministrazione. Lo scioglimento del dubbio in tal senso rende evidentemente infondate tutte le censure basate sulla mancata osservanza delle garanzie partecipative. L’appellante potrà liberamente discuterne, senza pregiudizio e salvo il ragionevole esercizio della discrezionalità ancora riservata all’amministrazione, quando presenterà il proprio progetto di lottizzazione.

Del pari devono essere respinte le censure relative alla localizzazione dei parcheggi ed all’osservanza dell’obbligo di gara per l’affidamento dei lavori a scomputo: in proposito, del tutto correttamente il Giudice di Prime cure rileva un difetto di interesse personale e diretto, dovendosi denegare accesso, in fattispecie urbanistiche del tipo di quello oggetto di causa, alla teoria della rilevanza dell’interesse meramente strumentale, sorta per altre situazioni, in cui la riedizione del potere si presta ad avvantaggiare il ricorrente in ordine ad un bene della vita che comunque rientra potenzialmente nella sua sfera giuridica. Nel caso di specie è evidente che trattasi di lottizzazione di un ambito che non tocca quello (diverso) in cui insistono i terreni di proprietà dell’appellante, né il medesimo, proprio in ragione di quanto appena detto, potrebbe mai ottenere alcun vantaggio concreto da un nuovo ed ipoteco esercizio del potere.

In conclusione l’appello deve essere respinto.

Sussistono giuste ragioni per compensare le spese, considerata la complessità del contenzioso.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Giorgio Giaccardi, Presidente

Sergio De Felice, Consigliere

Diego Sabatino, Consigliere

Andrea Migliozzi, Consigliere

Giulio Veltri, Consigliere, Estensore

Depositata in Cancelleria

IL SEGRETARIOIl 03/12/2012

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)