Rilascio concessione edilizia per realizzazione edifici residenziali – Consiglio di Stato 6080/2012
sul ricorso numero di registro generale 7833 del 2005, proposto da:
Comune di Riva Ligure, rappresentato e difeso dagli avv. Roberto Damonte, Maria Alessandra Sandulli, con domicilio eletto presso Maria Alessandra Sandulli in Roma, corso Vittorio Emanuele 349;
contro
Regione Liguria; Provincia di Imperia; Barla Paola; Tardini Vincenzo, Tardini Giulia Anna, rappresentati e difesi dagli avv. Ludovico Villani, Francesco Massa, Lorenzo Acquarone, con domicilio eletto presso Ludovico Villani in Roma, via Asiago, 8; Lombrosi Giovanna, Lombrosi Raffaele, rappresentati e difesi dagli avv. Riccardo Maoli, Piergiorgio Alberti, con domicilio eletto presso Piergiorgio Alberti in Roma, via Carducci, 4;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LIGURIA – GENOVA: SEZIONE I n. 00038/2005, resa tra le parti, concernente rilascio concessione edilizia per realizzazione edifici residenziali
Consiglio di Stato, Sezione Quarta, Sentenza n.6080/2012 del 29.11.2012
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 novembre 2012 il Cons. Giuseppe Castiglia e uditi per le parti gli avvocati Maria Alessandra Sandulli, Francesco Massa e Francesco Paoletti (su delega di Piergiorgio Alberti);
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
I signori Paola Barla, Vincenzo Tardini e Giulia Tardini, proprietari di un edificio residenziale e di tre immobili a destinazione commerciale, hanno impugnato il permesso di costruire rilasciato dal Comune di Riva Ligure per un intervento edificatorio in un terreno confinante, di proprietà dei controinteressati Giovanna e Raffaele Lombrosi, situato nell’unità minima di intervento n. 16 del Piano particolareggiato della zona B2 – già CP3 – del vigente P.R.G..
Con sentenza 14 gennaio 2005, n. 38, il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, Sez. I, dichiarato irricevibile per tardività il ricorso nella parte proposta dalla signora Barla, lo ha accolto nella parte rimanente, annullando il permesso di costruire.
Contro la sentenza il Comune ha interposto appello.
Rinnovando le difese svolte in primo grado, il Comune ritiene che il ricorso degli appellati fosse:
1. inammissibile per manifesta tardività e prestata acquiescenza al permesso di costruire impugnato. Il Tribunale regionale ha considerato irricevibile il ricorso nella parte in cui risultava notificato dalla signora Barla il 27 marzo 2004, dunque tardivamente in relazione all’esposto da questa presentato il 18 ottobre 2003, che ne dimostrerebbe la piena conoscenza dell’entità e delle caratteristiche dell’intervento. Tale termine dovrebbe decorrere anche per i signori Tardini, sebbene formalmente non sottoscrittori dell’atto, in considerazione dello stretto legame di parentela, della convivenza nello stesso edificio e del regime di comproprietà degli immobili;
2. inammissibile per prestata acquiescenza e tardività sotto un altro profilo. I ricorrenti non avrebbero impugnato tempestivamente:
la deliberazione del Consiglio comunale 30 aprile 1987, n. 50, di approvazione del Piano particolareggiato della zona CP3;
la deliberazione del Consiglio comunale 10 maggio 1991, n. 26, di adozione di una variante al Piano particolareggiato;
la nota della Provincia di Imperia 21 aprile 1992, n. 14039, di comunicazione dell’avvenuta definitiva approvazione della variante.
Il termine per l’impugnazione, infatti, decorrerebbe dalla pubblicazione dello strumento o dalla notifica individuale dell’avviso. A tutto concedere, anche volendo fissare il dies a quo nella data dell’effettiva conoscenza del Piano e della sua concreta lesività, tale termine decorrerebbe dal 21 settembre 2001 (data della presentazione della domanda di concessione edilizia convenzionata) o dal 18 dicembre 2003 (data di presentazione dell’esposto);
3. inammissibile per prestata acquiescenza e carenza di interesse sotto un ulteriore profilo. Poiché la variante integrale del P.R.G. del Comune avrebbe recepito le previsioni del Piano particolareggiato – cosicché i ricorrenti non trarrebbero alcun vantaggio dall’eventuale annullamento in parte qua del solo Piano particolareggiato – i ricorrenti stessi avrebbero dovuto impugnare a tempo debito il decreto del Presidente della Giunta regionale 13 dicembre 1999, n. 307, di approvazione della variante;
4. irricevibile per mancata notificazione alla Regione Liguria e alla Provincia di Imperia; la sentenza impugnata non avrebbe motivato sul punto;
5. inammissibile per prestata acquiescenza all’autorizzazione ambientale 22 maggio 2003, n. 44, trasmessa alla Soprintendenza dei beni ambientali della Liguria il successivo 25 maggio e mai annullata, nonché per mancata notifica del ricorso al Ministero per i beni e le attività culturali;
6. inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, con riguardo ai profili inerenti la violazione delle distanze tra gli edifici.
Il Comune sostiene inoltre l’infondatezza nel merito dei motivi del ricorso originario:
7. diversamente da quanto ritenuto la sentenza impugnata, che ha dato prevalenza alla norma dell’art. 12, non vi sarebbe alcun contrasto fra l’art. 5 e l’art. 12 delle N.T.A. del P.R.G.. Le disposizioni in oggetto andrebbero interpretate nel senso che – all’interno della zona CP3 del piano particolareggiato – esisterebbero zone B (contenimento dello stato di fatto), sottoposte alla nuova disciplina ora stabilita dall’art. 12, e zone differenti dalla B, tra le quali quella in questione, ancora regolate dallo strumento urbanistico attuativo (S.U.A). Questa interpretazione sarebbe confortata anche da specifiche note della Regione e della Provincia;
8. le censure sul mancato rispetto delle distanze sarebbero infondate, anche perché per l’area di proprietà dei signori Lombrosi, esterna alla zona B, varrebbe il limite dei 3 metri posto dallo strumento urbanistico attuativo;
9. il progetto approvato si sarebbe conformato pienamente alle prescrizioni dello S.U.A.;
10. il parere del responsabile del procedimento del 30 marzo 2001 sarebbe una mera valutazione, fondata su un erroneo presupposto, e sarebbe stato superato da una successiva relazione del 1° settembre 2003;
11. quanto all’asserita violazione dell’art. 55 cod. nav., l’intervento sarebbe stato previsto dagli strumenti urbanistici; sarebbero state raggiunte le intese con la Capitaneria di porto;
12. sarebbero del pari infondati gli ulteriori motivi del ricorso di primo grado, come pure i motivi aggiunti.
Anche i signori Lombroso hanno interposto appello, nella forma dell’appello incidentale. Ricostruita dettagliatamente la normativa urbanistica, sostengono anch’essi l’inammissibilità o l’irricevibilità del ricorso originario, nonché l’infondatezza nel merito dei singoli motivi e dei motivi aggiunti.
I signori Tardini si sono costituiti in giudizio per resistere agli appelli, riproponendo anche i motivi del ricorso di primo grado non esaminati dal Tribunale regionale.
In vista dell’udienza di discussione, le parti hanno presentato memorie e depositato documenti, dai quali emerge l’avvenuta adozione di un nuovo testo dell’art. 12 delle N.T.A. (deliberazioni del Consiglio comunale 12 novembre 2008, n. 64 e 21 gennaio 2009, n. 4). Non essendo stati impugnati tali atti, ne discenderebbe – secondo il Comune – la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso di primo grado, con conseguente improcedibilità del ricorso stesso.
All’udienza pubblica del 20 novembre 2012, l’appello è stato chiamato e trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. Nessuna delle eccezioni preliminari, opposte in primo grado dagli odierni appellanti e replicate in sede di appello, è fondata.
1.1 Gli appellanti eccepiscono, in primo luogo, l’inammissibilità (rectius: l’irricevibilità) del ricorso per tardività, sostenendo che la data di effettiva conoscenza del provvedimento impugnato, che il T.A.R. ha ritenuto valere nei riguardi della signora Barla, opererebbe anche per i signori Tardini, in ragione degli stretti legami di parentela (sono figli della signora Barla), della situazione di stabile convivenza, della comproprietà di terreni confinanti con l’area degli appellanti Lombrosi.
1.2 Gli appellati Tardini, dal canto loro, ritengono non provate e comunque in fatto non sussistenti le eccepite situazioni di coabitazione e convivenza; mancherebbe anche la codetenzione degli immobili confinanti con l’area di intervento.
1.3 L’eccezione non ha pregio.
Come ha più volte rilevato il Consiglio di Stato, l’onere della prova della piena conoscenza dell’atto impugnato grava sulla parte che la eccepisce; una volta offerta, la prova deve essere valutata in modo rigoroso, non essendo sufficienti la mera verosimiglianza dell’avvenuta conoscenza stessa o presunzioni semplici di alcun genere (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 2 febbraio 2011, n. 747; Id., Sez. VI, 28 dicembre 2011, n. 6908; Id., Sez. IV, 30 luglio 2012, n. 4294).
Nel caso di specie, tale prova non è stata data in maniera effettiva; le stesse presunzioni – ove giudicate operanti – appaiono deboli, in quanto, come non è contestato, i Tardini, all’epoca dei fatti, non vivevano nello stesso appartamento della madre.
2. Una successiva eccezione deduce l’inammissibilità del ricorso originario, per non essere stati impugnati a tempo debito gli atti di adozione degli strumenti urbanistici.
2.1 Nemmeno questa eccezione è fondata, perché gli odierni appellati non contestano la normativa urbanistica, ma la concreta (e, in tesi, illegittima) applicazione che di essa il Comune avrebbe fatto nel rilasciare il permesso di costruire impugnato.
3. Del pari è infondata l’eccezione di inammissibilità per difetto di notifica.
Contrariamente a quanto assumono gli appellanti, il ricorso risulta essere stato notificato sia alla Regione Liguria (27 marzo 2004) che alla Provincia di Imperia (2 aprile 2004). In relazione alla Provincia, l’avvenuta notifica è ammessa, contraddittoriamente, dallo stesso appello del Comune (pag. 24).
Quanto al Ministero per i beni e le attività culturali, nessuna notifica andava fatta, perché l’autorizzazione ambientale n. 44 del 22 maggio 2003 non era oggetto di censura e mancava perciò qualunque interesse del Ministero a partecipare al giudizio.
4. Dall’eccezione di difetto di giurisdizione, con riguardo al motivo concernente il mancato rispetto delle distanze, è possibile prescindere per le ragioni di cui ora si dirà.
5. Nel merito, l’appello principale e quello sostanzialmente analogo c.d. incidentale, in realtà improprio ed autonomo, dei signori Lombroso sono infondati.
Viene in questione il P.R.G. del Comune di Riva Ligure; in particolare gli artt. 5 e 12 delle N.T.A., del combinato disposto delle quali il Tribunale regionale ha dato una interpretazione che il Collegio ritiene di condividere.
Con riguardo alla formulazione vigente all’epoca dei fatti, l’art. 5 (“zonizzazione”) prevede, tra gli insediamenti residenziali, le zone “B1 e B2”, normate da S.U.A. già approvato e operante.
L’art. 12 (“residenziali di contenimento allo stato di fatto”) stabilisce che “per le zone B ricomprese all’interno degli strumenti urbanistici attuativi in vigore (B1 e B2) valgono le norme di cui al presente articolo”, il quale, per le zone disciplinate, concede i soli “interventi finalizzati alla conservazione e recupero del patrimonio edilizio esistente”.
Il contrasto fra le disposizioni richiamate è solo apparente.
L’art. 5 richiama la situazione attuale: ossia, per l’area di cui è causa, l’esistenza di una zona B2, sinora disciplinata da S.U.A.
L’art. 12, nel richiamare anch’esso lo strumento urbanistico attuativo, assoggetta la zona, in termini prescrittivi, a una disciplina innovativa e maggiormente restrittiva.
Poiché dunque nell’area in questione, rientrante nella zona B2, erano ammissibili – ai sensi dell’art. 12 delle N.T.A. – solo interventi di conservazione e recupero del patrimonio edilizio esistente, il Comune non poteva legittimamente rilasciare un permesso di nuova edificazione, quale quello impugnato innanzi al T.A.R. ligure.
6. Questa conclusione non può essere contrastata sulla base della dizione della tabella delle prescrizioni di intervento, che, con riferimento alla zona B2, cita il precedente strumento urbanistico (Piano particolareggiato zona CP3 esecutivo) e sembrerebbe così ammettere nella zona anche forme di nuova edificazione.
L’argomento non è risolutivo, ma anzi appare contraddittorio rispetto alla tesi che si vorrebbe in tal modo dimostrare, poiché la tabella, a fianco della zonizzazione B2, indica espressamente come tipo di intervento quello “residenziale di contenimento allo stato di fatto”, facendo con ciò diretto rinvio proprio alle prescrizioni dell’art. 12.
7. Nemmeno potrebbe valere in contrario la tavola A – zonizzazione, allegata al P.R.G., che accanto alla sigla B1 reca la dizione <<zone “B1/B2 – S.U.A.” di completamento”>>.
A parte la natura del tutto ellittica della formula, resta che la tavola, per il suo carattere ricognitivo e riassuntivo, vale se e in quanto non contrasti con il contenuto dispositivo delle N.T.A., cui è allegata; contenuto dispositivo che – si ripete – il Collegio ritiene non suscettibile di equivoci.
8. Né si può ammettere l’edificabilità dell’area in discorso sulla base dell’art. 13 delle N.T.A. che, diversamente da quanto assumono gli appellanti, non definisce zone, ma delinea quattro distinte categorie di intervento.
9. Neppure può essere opposta la diversa interpretazione fornita dalla Regione (nota del 5 luglio 2004) e dalla Provincia (nota del 28 settembre 2004). In disparte ogni giudizio circa l’intrinseca coerenza degli argomenti della Regione, da un lato, e, dall’altro, la considerazione che la Provincia valuta comunque illegittimo il permesso di costruire, è insuperabile il rilievo che quello che conta è il significato obiettivo del testo normativo, non l’opinione che di esso possano avere soggetti pubblici chiamati a farne applicazione.
10. Il fatto poi che il Comune abbia provveduto a modificare il testo dell’art. 12 delle N.T.A. nel senso auspicato dagli appellanti non prova nulla, se non che la formula normativa in precedenza vigente non corrispondeva all’intento soggettivo dell’autore. Circostanza questa che evidentemente non può influire sulla sorte della presente controversia e che, in quanto non incide sulla legittimità del permesso all’epoca dell’avvenuto rilascio, non può indurre a ritenere sopravvenuta la carenza di interesse degli originari ricorrenti, rimanendo semmai onere degli appellanti Lombrosi rinnovare la procedura sulla base della normativa in seguito intervenuta.
11. Le considerazioni che precedono sono sufficienti a concludere per l’illegittimità del permesso impugnato, senza che occorra procedere all’esame degli ulteriori motivi del ricorso di primo grado, anch’essi accolti dal T.A.R.
12. Le medesime considerazione danno conto del perché è ininfluente affrontare il tema della giurisdizione sulla parte della controversia in tema di distanze, ossia su di un argomento che non è necessario esaminare nella specie e che rimane, appunto, assorbito.
12. Entrambi gli appelli, in definitiva, sono infondati e vanno dunque respinti.
Considerati i margini di incertezza della normativa, posto che, parafrasando un noto testo della letteratura italiana dell’ ‘800, gli “dei” della chiarezza “non hanno presieduto ai suoi natali”, sussistono giustificate ragioni per compensare tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, respinge l’appello principale e l’appello incidentale; per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.
Compensa le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2012 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Numerico, Presidente
Raffaele Greco, Consigliere
Fabio Taormina, Consigliere
Umberto Realfonzo, Consigliere
Giuseppe Castiglia, Consigliere, Estensore
Il 29/11/2012DEPOSITATA IN SEGRETERIA
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
