Diniego parziale di condono per abuso edilizio – Consiglio di Stato Sentenza 6082/2012

sul ricorso numero di registro generale 9517 del 2005, proposto da:

Ginatta Roberto in proprio e quale legale rappresentante della Soc. Malia S.S., rappresentato e difeso dagli avv. Guido Francesco Romanelli, Riccardo Montanaro, con domicilio eletto presso Guido Francesco Romanelli in Roma, via Cosseria , 5;

contro

Regione Piemonte, rappresentata e difesa dagli avv. Alessandra Rava, Gabriele Pafundi, con domicilio eletto presso Gabriele Pafundi in Roma, viale Giulio Cesare, 14, Sc A/4; Comune di Fiano (To), rappresentato e difeso dagli avv. Paolo Cisa Di Grecy, Gianfranco Tobia, con domicilio eletto presso Gianfranco Tobia in Roma, viale G. Mazzini, 11; Ente di gestione del Parco Regionale La Mandria;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. PIEMONTE – TORINO: SEZIONE I n. 02505/2004, resa tra le parti, concernente diniego parziale di condono per abuso edilizio.

Consiglio di Stato, Sezione Quarta, Sentenza 6082/2012 del 29.11.2012

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Fiano e della Regione Piemonte;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 novembre 2012 il Cons. Giuseppe Castiglia e uditi per le parti gli avvocati Guido Francesco Romanelli, Gabriele Pafundi e Gianfranco Tobia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

 

FATTO

Il signor Roberto Ginatta, in proprio e quale rappresentante della società Malia s.s., ha presentato domanda di concessione edilizia in sanatoria per il maggior volume di 283,02 metri cubi – rispetto a una licenza che assentiva un volume di 2999,58 metri cubi – realizzato in un edificio residenziale costruito nel 1972 nel Comune di Fiano Torinese, località Rotta Cancellata, all’interno del Parco regionale La Mandria.

Con provvedimento 23 gennaio 2001, n. 32, la Regione Piemonte, come Amministrazione preposta alla tutela del vincolo, ha espresso parere favorevole alla domanda nel solo limite di 25 metri quadri, secondo quanto previsto dall’art. 6, lettera c), delle N.T.A. del Piano d’area, seconda variante.

Il ricorso proposto dal signor Ginatta contro tale atto (negativo per la parte eccedente il limite ricordato) è stato respinto dal Tribunale amministrativo regionale del Piemonte, Sezione I, con sentenza 18 ottobre 2004, n. 2505.

La sentenza ha ritenuto tale atto immediatamente impugnabile, in quanto obbligatorio e vincolante ai fini del rilascio della concessione in sanatoria, e nel merito:

ha escluso che il parere impugnato sia illegittimo in quanto reso oltre termine: pur formatosi il silenzio-assenso, il provvedimento espresso si sostituirebbe a esso come rinnovata espressione di potere amministrativo di cui l’Amministrazione rimarrebbe titolare, quanto meno in via di autotutela;

ha ritenuto il parere – pure in linea di massima latamente discrezionale – in concreto dovuto, per il diretto contrasto con la normativa di settore; questa circostanza sarebbe preclusiva della sanatoria, non verificandosi nessuna delle condizioni cui l’art. 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 subordinerebbe la sanatoria delle opere costruite su aree vincolate;

ha respinto la censura di illegittimità derivata che vizierebbe l’ipotetico atto comunale di diniego, adottato sulla base del parere impugnato.

Il signor Ginatta ha interposto appello contro la sentenza, deducendo il difetto di motivazione, nonché la violazione e falsa applicazione degli artt. 32 e 33 della legge n. 47 del 1985.

Con riguardo alle opere abusive realizzate nel Parco regionale e in relazione alle prescrizioni delle N.T.A., lo spartiacque tra la fattispecie dell’art. 32 e quella dell’art. 33 sarebbe dato dal momento di imposizione del vincolo. Sarebbero insuscettibili di sanatoria ex art. 33 le opere abusive contrastanti con vincoli preesistenti; nel caso di vincolo successivo, il parere richiesto ex art. 32, primo comma, implicherebbe una valutazione discrezionale. Il parere impugnato, di conseguenza, sarebbe illegittimo perché l’Amministrazione avrebbe applicato pedissequamente la previsione astratta di una norma di piano, mentre avrebbe dovuto valutare l’opera abusiva nel suo complesso e valutarne la compatibilità con l’ambiente in cui era inserita.

Peraltro, a seguito alla modifica apportata all’art. 32 dall’art. 2, commi 43 e 44, della legge 23 dicembre 1996, n. 664, il parere delle Amministrazioni preposte alla tutela del vincolo sarebbe richiesto in relazione ai parchi e alle aree protette solo se istituiti prima dell’abuso.

Nel caso di specie:

il Parco è stato istituito solo con la legge regionale 21 agosto 1978, n. 54, dunque successivamente all’abuso;

la sanatoria in questione, in area soggetta unicamente al vincolo ambientale della legge 29 giugno 1939, n. 1497, avrebbe richiesto il solo parere della Giunta regionale, peraltro rilasciato in senso favorevole con delibera del 25 novembre 1996;

l’ulteriore domanda al Parco regionale sarebbe stata indirizzata solo su richiesta del Comune e per evitare un minacciato diniego di sanatoria da parte di questo; si sarebbe perciò trattato di un procedimento ultroneo, illegittimo e irrilevante;

a seguito del silenzio serbato sulla domanda, si sarebbe comunque formato un parere favorevole; l’Amministrazione si sarebbe in seguito pronunziata senza annullare previamente, in via di autotutela, il precedente provvedimento.

La sentenza, inoltre, avrebbe ignorato l’interpretazione coordinata degli artt. 32 e 33 della legge n. 47 del 1985. Il principio generale sarebbe quello della sanabilità (primo comma); il secondo comma introdurrebbe eccezioni alla regola, elencando tre fattispecie che escluderebbero in linea di principio la sanatoria, pur essendo comunque sanabili a determinate condizioni, in mancanza delle quali troverebbe applicazione l’art. 33.

La sentenza sarebbe infine erronea là dove, pur ammettendo che il parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo sia latamente discrezionale, ritiene il parere vincolato quando – come nel caso in questione – ci sia un diretto contrasto con la normativa di settore. E ciò senza considerare il rapporto temporale tra l’esecuzione dell’opera abusiva e l’apposizione del vincolo.

Il Comune di Fiano si è costituito in giudizio per resistere all’appello, osservando che il parere oggetto di contestazione avrebbe carattere obbligatorio e vincolante nell’ambito della procedura di sanatoria.

Inoltre il silenzio-assenso non si sarebbe mai potuto formare, sia per l’incompletezza della relativa documentazione, sia per essere stato espresso in termini negativi – peraltro a seguito di richiesta del Ginatta – il nulla-osta di carattere ambientale.

Si è del pari costituita la Regione Piemonte, che ritiene in primo luogo inammissibile – perché formulata solo con memoria del 30 settembre 2004, e dunque tardiva – la censura concernente il carattere non dovuto del parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo, per essere stato il Parco realizzato successivamente alle opere da sanare.

Nel merito, la circostanza che il vincolo sia antecedente o successivo all’edificazione non sarebbe significativa, data la necessità di una valutazione tecnico-discrezionale che assicuri la compatibilità attuale dell’edificazione ammessa a sanatoria con i valori tutelati.

Il fatto poi che il parere negativo regionale sia stato espresso dopo il decorso del termine di formazione del silenzio-assenso sarebbe pure irrilevante, in quanto il decorso del termine non priverebbe l’Amministrazione del potere di provvedere.

L’eventuale vizio formale, infine, sarebbe comunque privo di rilievo – ai sensi dell’art. 21 octies della legge 7 agosto 1990, n. 241 – poiché il parere dell’Amministrazione regionale in nessun caso avrebbe potuto essere favorevole.

Nell’approssimarsi dell’udienza di discussione, le parti hanno depositato memorie.

Il signor Ginatta sottolinea il contrasto tra il provvedimento impugnato (che sarebbe comunque superfluo) e la delibera di Giunta del 25 novembre 1996, favorevole senza limitazioni. Riportandosi alle N.T.A. del Piano d’area, l’Amministrazione avrebbe fatto richiamo – con applicazione retroattiva – ad una previsione astratta di carattere pianificatorio, laddove – anche ai sensi della disposizione interpretativa dell’art. 32 della legge n. 47 del 1985, recata dall’art. 1, comma 10, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 – sarebbe stato suo compito valutare la compatibilità dell’opera con lo stato dei luoghi.

Insiste poi sull’avvenuta formazione del silenzio-assenso.

Il Comune appellato, dal canto suo, rinnova la valutazione di inammissibilità e irricevibilità della censura di ultroneità del parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo, formulata in ragione del tempo di istituzione del Parco stesso, successivo alla realizzazione delle opere abusive. La censura sarebbe comunque infondata nel merito.

Il Comune deduce poi l’inammissibilità del motivo relativo al silenzio-assenso. In primo grado l’appellante avrebbe contestato in radice la sussistenza del potere amministrativo di provvedere; in appello, si duole del mancato previo esercizio di un annullamento in autotutela. Si tratterebbe perciò di motivo nuovo.

Ritiene poi corretta la lettura che la sentenza impugnata fa dell’art. 32 più volte citato. Nelle aree sottoposte a vincolo, l’art. 32 consentirebbe la sanatoria soltanto nelle ipotesi specificamente elencate. Non ricorrendo nessuna di queste, varrebbe il quarto comma, che rinvia all’art. 33 sulle opere non sanabili.

Avendo l’appellante rinnovato le proprie censure nella memoria di replica, il Comune, nelle proprie note di controreplica, osserva che la doglianza relativa alla pretesa contraddittorietà sarebbe inammissibile, non essendo stato sollevata in primo grado, e comunque infondata nel merito, perché confonderebbe il vincolo paesaggistico ex legge n. 1497 del 1939 con quello relativo alle aree protette, all’epoca derivante dall’art. 82 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616; la concessione in sanatoria sarebbe stata subordinata, dunque, al rilascio di due distinti pareri.

All’udienza del 20 novembre 2012, l’appello è stato chiamato e trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Secondo la principale prospettazione dell’appello, l’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo, nell’esprimere il proprio parere sulla domanda di condono, avrebbe fatto applicazione automatica delle N.T.A. del Piano d’area del Parco, senza procedere a una ponderazione complessiva dei diversi interessi e profili coinvolti nella vicenda.

L’illegittimità del parere, dunque, sarebbe data da ciò, che l’ente avrebbe agito come se il vincolo fosse stato antecedente alla costruzione dell’edificio in sanatoria, laddove non è in discussione che l’istituzione del Parco, con il vincolo che ne è seguito, sia avvenuta in un momento successivo.

1.1 La censura non è fondata.

Come ha affermato più volte la Sezione, in sede di rilascio della concessione edilizia in sanatoria per opere ricadenti in zone sottoposte a vincolo, previsto dall’art. 32 della citata legge n. 47 del 1985, l’esistenza del vincolo stesso va valutata al momento in cui deve essere presa in considerazione la domanda di condono, a prescindere dall’epoca della sua introduzione e, quindi, anche per le opere eseguite anteriormente all’apposizione del vincolo in questione (cfr., per tutte, 30 giugno 2010, n. 4178; 4 maggio 2012 n. 2576; 18 settembre 2012, n. 4945).

Infatti, la disposizione di portata generale di cui all’art. 32, comma 1, relativa ai vincoli che appongono limiti all’edificazione, non reca alcuna deroga ai principi generali sull’azione amministrativa, sempre improntati all’art. 97 Cost.. Pertanto essa deve essere interpretata nel senso che l’obbligo di pronuncia da parte dell’autorità preposta alla tutela sussiste in relazione alla esistenza del vincolo al momento in cui deve essere valutata la domanda di sanatoria, rimanendo irrilevante il tempo in cui il vincolo è stato introdotto. Tale valutazione corrisponde all’esigenza di vagliare l’attuale compatibilità, con il vincolo, dei manufatti realizzati abusivamente (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 22 luglio 1999 n. 20).

1.2 Su questi presupposti, nel caso di specie, il parere negativo era adeguatamente motivato e dunque legittimo, in quanto costituisce sufficiente motivazione del diniego di sanatoria di opere realizzate in zone vincolate l’indicazione delle ragioni assunte a fondamento della valutazione di compatibilità dell’intervento edilizio con le esigenze di tutela paesistica poste a base del relativo vincolo; in tal senso anche una motivazione scarna e sintetica, laddove rilevi gli estremi logici dell’incompatibilità, va considerata soddisfacente (cfr. Cons. Stato, Sez. IV 30 giugno 2005, n. 3542; Id. Sez. IV, 18 settembre 2012, n. 4945).

2. Il signor Ginatta censura poi la circostanza che il parere negativo sia stato adottato quando ormai, secondo la normativa all’epoca vigente, si era formato il silenzio-assenso.

2.1 Questo motivo presenta profili di inammissibilità, poiché la prospettazione che è fatta in questa fase di appello (mancato previo esercizio di un potere di autotutela) è diversa da quella di primo grado (che assume la definitiva consumazione del potere, una volta formatosi il silenzio).

2.2 A prescindere da ciò, il motivo è comunque infondato, poiché non c’è dubbio che il decorso del termine di legge, se è normativamente equiparato – quoad effectum – all’adozione di un provvedimento positivo, non perciò fa venir in capo all’Amministrazione il potere-dovere di curare l’interesse pubblico, che può tradursi nell’emanazione di atti successivi di segno contrario nell’esercizio, appunto, di una potestà di sostanziale autotutela (secondo quanto evocato, da ultimo, da Cons. Stato, Sez. II, 31 ottobre 2012, parere sull’affare n. 04562/2012).

3. Ulteriori doglianze dell’appellante non possono essere prese in considerazione.

3.1 La censura relativa al carattere non necessario del parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo, in quanto previsto solo per le aree e i parchi istituiti prima dell’abuso, era già tardiva irrituale in primo grado, perché formulata solo con memoria del 30 settembre 2004, e quindi inammissibile; il T.A.R. bene non ne ha tenuto conto. Qui comunque il tema è affrontato nel sesno, appunto, dell’inammissibilità della doglianza.

3.2 L’ulteriore censura, circa il contrasto tra il parere negativo impugnato e il precedente parere positivo della Giunta regionale, è formulata per la prima volta in appello. Pertanto è anch’essa inammissibile.

4. Dalle considerazioni che precedono, discende che l’appello è infondato e va perciò respinto.

Apprezzate le circostanze, le spese di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2012 con l’intervento dei magistrati:

 

 

Paolo Numerico, Presidente

Raffaele Greco, Consigliere

Fabio Taormina, Consigliere

Umberto Realfonzo, Consigliere

Giuseppe Castiglia, Consigliere, Estensore

 

 

 

 

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 29/11/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)