Perdita del grado con rimozione per motivi disciplinari – Consiglio di stato Sentenza 6034/2012
sul ricorso numero di registro generale 9150 del 2011, proposto da:
XX, rappresentato e difeso dagli avv. Felice Cantaro, Salvatore Cantaro, Stefano Caroti, con domicilio eletto presso Felice Cantaro in Roma, via Augusto Aubry, 2;
contro
Ministero della Difesa;
per la riforma
della sentenza breve del T.A.R. del LAZIO – Sede di ROMA – SEZIONE I BIS n. 03008/2011, resa tra le parti, concernente perdita del grado con rimozione per motivi disciplinari
Consiglio di Stato, Sezione Quarta, sentenza n. 6034/2012 del 28.11.2012
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2012 il Consigliere Fabio Taormina e udito per parte appellante l’ Avvocato Fabio Alberici;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado era stato chiesto dall’odierno appellante signor XX maggiore dell’aeronautica militare all’epoca dei fatti,l’annullamento del decreto ministeriale n. 320 del 29 luglio 2010 con il quale il generale di Corpo d’Armata gli aveva inflitto la sanzione della perdita del grado per rimozione per motivi disciplinari perché “ufficiale in servizio dell’aeronautica militare rubava dal portafoglio di un subordinato quattro assegni bancari non compilati, li compilava con dati falsi e li usava per far fronte a dei debiti personali…”.
Questi aveva prospettato tre articolate censure di violazione di legge ed eccesso di potere che sono state partitamente esaminate – e respinte- dal Tribunale amministrativo che nella camera di consiglio del giorno 2 febbraio 2011 fissata per la delibazione dell’incidente cautelare ha definito la causa nel merito.
Il primo giudice ha in particolare evidenziato che l’odierno appellante era stato condannato alla pena, sospesa, di due mesi e venti giorni di reclusione con sentenza 19 settembre 2008 della Corte d’Appello di Roma, divenuta irrevocabile il 3 marzo 2009 (il Tribunale di Viterbo, dopo avere riqualificato il reato di “furto militare” in “furto” -art. 625 c.p.- e dichiarato il non luogo a procedere per il reato di falsità in titoli di credito, aveva accertato la responsabilità penale dell’ufficiale per il predetto reato di “furto” e lo aveva condannato a mesi due e giorni 20 di reclusione ed al pagamento della multa di € 200,00: la detta sentenza veniva confermata in appello passando in giudicato il 3 marzo 2009).
L’amministrazione appellata in data 28 gennaio 2010 aveva disposto nei suoi confronti l’apertura di una inchiesta formale disciplinare conclusa con l’avversato d.m. del 29 luglio 2010.
Posto che l’amministrazione era venuta a conoscenza del provvedimento il 10 novembre 2009, non aveva pregio, ad avviso del primo giudice, la doglianza incentrata sul superamento del termine perentorio di novanta giorni previsto dall’art. 9 della legge n. 19/1990 (riguardante i procedimenti disciplinari -e solo quelli- attivati a seguito di condanna penale riportata dal pubblico dipendente).
Ciò perché, come a più riprese ribadito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (decisioni nn. 4, 5 e 7 del 25 gennaio 2000), il termine di 90 gg. decorreva dalla “scadenza virtuale” del primo (termine di avvio del procedimento), sicché il tempo che non poteva essere superato, a pena di violazione della perentorietà del termine, era quello totale di 270 gg. (180 + 90) desumibile dalla legge.
La Adunanza Plenaria, peraltro,con decisione n. 1 del 14 gennaio 2004, aveva confermato l’orientamento precedente anche alla luce della sopravvenuta legge 27 marzo 2001, n. 97, ribadendo che i due termini non erano in rapporto antitetico e dovevano essere considerati unitariamente ( dal che la massima che il termine di 90 gg. stabilito dall’art. 9 comma 2 L. 7 febbraio 1990 n. 19 per la conclusione del procedimento disciplinare nei confronti del dipendente pubblico iniziava a decorrere non già dalla data dell’effettivo avvio del procedimento stesso ma dalla scadenza dei centoottanta giorni, sempre previsti dall’art. 9 legge citata, che costituivano il periodo temporale massimo entro il quale –avuta conoscenza della sentenza penale di condanna – deve avere inizio o proseguire il procedimento: sicché il tempo che non poteva essere superato, a pena di violazione della perentorietà del termine, era quello totale di 270 giorni).
Posto che il provvedimento disciplinare era stato adottato il 29 luglio 2010 (allorquando non era ancora trascorso il periodo temporale massimo stabilito in 270 gg., decorrente dal precedente 28 gennaio 2010, data in cui era stato avviato il predetto procedimento, ne discendeva la infondatezza della censura).
Il Tribunale amministrativo ha quindi preso in esame – e respinto- la seconda doglianza prospettata, (incentrata sulla circostanza che non era stato consentito all’appellante l’esercizio del proprio diritto di difesa mediante assistenza di un difensore).
La reiezione, ad avviso del Tribunale amministrativo, si giustificava alla luce della circostanza che l’art. 68 del regolamento di disciplina militare (ratione temporis vigente) trovava applicazione per i procedimenti preordinati all’irrogazione di sanzioni di corpo e non di stato.
Il procedimento disciplinare per violazioni punite con sanzioni disciplinari di stato non prevedeva la difesa tecnica dell’incolpato mediante la nomina di un difensore di fiducia militare. La sentenza della Corte Costituzionale n. 37 del 1992, nel dare atto della peculiarità dell’ordinamento militare, si riferiva alle disposizioni concernenti il procedimento per l’irrogazione di sanzioni disciplinari di corpo, mentre la disposizione denunciata riguarda il procedimento per l’irrogazione di sanzioni disciplinari di stato.
La nota con cui l’amministrazione aveva comunicato all’incolpato che “durante la seduta non è prevista l’assistenza del difensore” era, quindi, perfettamente aderente alla disciplina di settore ratione temporis vigente (sostituita dall’art. 1370 del D.Lvo n. 66/2010)ed il comportamento dell’amministrazione neppure appariva illegittimo per violazione degli artt. 3, 24 e 97 della Costituzione ed eccesso di potere.
In ultimo, il primo giudice ha respinto la macrocensura incentrata sulla sproporzione della sanzione applicata all’appellante, soprattutto in relazione ai valori dell’ordinamento militare, propri dell’Istituzione, funzionali all’immagine della medesima avuto riguardo ai particolari compiti ed all’impegno civile che l’Arma dei Carabinieri assolveva, storicamente, nella società civile.
La dedotta circostanza che il giudice penale avesse applicato le circostanze attenuanti, solo perché prevalenti rispetto a quelle aggravanti, e sospeso la pena, non appariva decisiva, poiché tali evenienze rilevavano, nel diverso procedimento disciplinare, come elementi rimessi all’apprezzamento discrezionale dell’amministrazione procedente nella graduazione della sanzione.
Anche la circostanza che il militare si sarebbe ravveduto successivamente ai fatti contestati (questi infatti aveva riportato alcuni elogi) non incideva ai fini della proporzionalità della sanzione costituendo, quest’ultima, la risultante di un giudizio storico e non prognostico.
Avverso la sentenza in epigrafe l’ originario ricorrente rimasto soccombente in primo grado ha proposto un articolato appello chiedendone la riforma.
Ha in proposito evidenziato che la sentenza appariva avere erroneamente sovrapposto la propria vicenda processuale a quella di altro soggetto, appartenente all’Arma dei Carabinieri, il cui ricorso era stato esaminato alla medesima udienza (ric. n. 425/2011 deciso con la sentenza n. 3025/2011:il che chiariva i molteplici errori di fatto nella stessa contenuti, a partire dalla qualifica dell’appellante, per finire alla condanna alle spese pronunciata a carico del medesimo, sebbene l’Amministrazione intimata non si fosse costituita in giudizio).
Ciò implicava la sussistenza del vizio ex art. 112 cpc.
Nel merito, ha ribadito la tesi della perentorietà del termine ex art. 9 della legge 7 febbraio 1990 n. 19 ed ha riproposto la tesi della necessità della difesa tecnica (che non gli era stata assicurata) anche nel procedimento disciplinare volto all’applicazione di una sanzione di stato.
Tale assenza aveva irrimediabilmente viziato l’intero dipanarsi del procedimento disciplinare.
Anche la contestazione degli addebiti appariva viziata, in quanto consistita in una semplice lettera di contestazione, ed anche l’istruttoria svolta era stata superficiale e lacunosa.
Ha infine ribadito le censure incentrate sul difetto di motivazione; sulla circostanza che egli aveva prestato ininterrotto (e privo di mende) servizio nel tempo intercorso tra l’avvio del procedimento disciplinare ed il momento in cui gli era stata irrogata la sanzione; sulla modesta gravità dei fatti; sulla sproporzione della sanzione applicatagli rispetto alle condotte commesse (egli aveva peraltro risarcito il danno patrimoniale, e la querela sporta nei propri confronti era stata ritirata).
Parimenti la pronuncia di condanna alle spese appariva viziata in quanto l’Amministrazione non si era costituita nel giudizio di primo grado.
L’appellante ha puntualizzato e ribadito le dette censure depositando articolate note d’udienza, riepilogative dell’intero contenzioso.
L’appellata amministrazione ha depositato una articolata memoria chiedendo la reiezione dell’appello perché infondato.
Alla odierna pubblica udienza del 16 ottobre 2012 la causa è stata posta in decisione dal Collegio.
DIRITTO
1.L’appello è infondato e va respinto, ad eccezione del motivo avversante il capo della sentenza di primo grado che ha condannato l’originario ricorrente al pagamento delle spese processuali.
1.1. Quanto alla prima censura, va premesso che risponde certamente al vero la circostanza che la sentenza impugnata contenga degli errori materiali: la stessa, tuttavia, contiene precisi riferimenti tali da far escludere recisamente la tesi difensiva – in verità infondata al limite della temerarietà- che la predetta decisione sia viziata ex art. 112 cpc per avere applicato alla causa in oggetto principi in realtà applicabili ad altro procedimento parimenti vertente in materia di sanzione a carico di militare (e chiamato in decisione alla medesima udienza innanzi al Tribunale regionale).
La impugnata sentenza, al contrario, ha fornito esaustiva e puntuale risposta a tutte le censure prospettate dall’odierna parte appellante e la più convincente riprova di tale affermazione riposa nel fatto che l’appellante non individua specificamente alcuna critica contenuta nel mezzo di primo grado al quale la sentenza non abbia fornito partita risposta.
La censura va pertanto dichiarata certamente infondata.
2.Quanto alla prima censura di merito (secondo motivo d’appello), nessuna delle articolazioni in cui la stessa si struttura persuade il Collegio.
2.1. In particolare, appare opportuno al Collegio riportare il testo dell’art. 9 comma della legge 7 febbraio 1990 n. 19 che così prevedeva: “Il pubblico dipendente non può essere destituito di diritto a seguito di condanna penale. È abrogata ogni contraria disposizione di legge.
La destituzione può sempre essere inflitta all’esito del procedimento disciplinare che deve essere proseguito o promosso entro centottanta giorni dalla data in cui l’amministrazione ha avuto notizia della sentenza irrevocabile di condanna e concluso nei successivi novanta giorni. Quando vi sia stata sospensione cautelare dal servizio a causa del procedimento penale, la stessa conserva efficacia, se non revocata, per un periodo di tempo comunque non superiore ad anni cinque. Decorso tale termine la sospensione cautelare è revocata di diritto.
Per i loro dipendenti le regioni provvedono ad adeguare i rispettivi ordinamenti ai principi fondamentali espressi nel presente articolo.”.
Costituisce jus receptum (anche a seguito dei due pronunciamenti dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, già correttamente citati dal primo giudice, che sono pienamente condivisi dal Collegio, ed in relazione ai quali non si ravvisano ragioni per mutare divisamento) quello per cui “
il termine perentorio di novanta giorni per l’irrogazione di sanzioni disciplinari a carico di impiegati dello Stato comincia a decorrere non già dall’avvio del procedimento disciplinare, ma dalla “scadenza virtuale” del termine di 180 giorni, fissato dall’art. 9 l. 7 febbraio 1990 n. 19, per l’inizio del procedimento stesso e decorrente dalla data in cui l’Amministrazione ha avuto notizia della sentenza irrevocabile di condanna. Il legislatore ha inteso sollecitare la definizione della posizione del dipendente prevedendo un complessivo termine di 270 giorni, decorrente dall’avvenuta notizia della sentenza irrevocabile, ed entro il quale l’Amministrazione può legittimamente attivare e concludere il procedimento disciplinare. Il lasso temporale che non può quindi essere superato a pena di violazione della perentorietà del termine è quello totale di 270 giorni.”(Consiglio Stato , sez. VI, 15 dicembre 2010 , n. 8918).
Del pari costituisce approdo pienamente condiviso in giurisprudenza, sul quale il Collegio concorda pienamente, quello secondo cui “ai fini della decorrenza del termine di centottanta giorni per la prosecuzione o il promovimento del procedimento disciplinare, a seguito di condanna in sede penale, come previsto dall’art. 9 comma 2, l. 7 febbraio 1990 n. 19, occorre che l’Amministrazione venga a conoscenza dell’integrale sentenza di condanna irrevocabile, e non già del semplice dispositivo, in quanto essa deve avere esatta cognizione dei fatti accertati in sede penale, onde contestarli al dipendente e valutarli in sede disciplinare. Nel periodo intercorrente tra la lettura del dispositivo e la motivazione, pertanto, non si verifica alcuna decadenza.”(Consiglio Stato , sez. VI, 15 dicembre 2010 , n. 8918).
Posto che, quindi, i due termini “fanno” corpo, di guisa che il barrage insuperabile è costituito dalla somma dei medesimi (gg. 270 decorrenti dalla piena conoscenza della condanna in capo all’Amministrazione, come si è visto) e posto che è incontestato che l’amministrazione era venuta a conoscenza del provvedimento il 10 novembre 2009, al momento della irrogazione della sanzione (29 luglio 2010) detto termine – che sarebbe maturato per le già chiarite ragioni nell’agosto 2010 – non era ancora scaduto (si veda anche Consiglio di Stato sez. VI 30 giugno 2011 n. 3883).
La censura è pertanto certamente infondata.
3.Quanto alla doglianza contenuta nel secondo motivo di gravame, e postulante una lesione del diritto di difesa, la stessa appare infondata già alla stregua dei principi affermati in passato dalla Corte Costituzionale (“L’art. 73 l. 31 luglio 1954 n. 599 non è in contrasto con l’art. 3 cost. nella parte in cui, nei confronti del s ottufficiale sottoposto a procedimento disciplinare per la cessazione della ferma volontaria, è prevista la facoltà e non già l’obbligatorietà dell’assistenza di un difensore. “-Corte costituzionale, 18 gennaio 1991 , n. 17-) che ha ammesso, in particolari ipotesi, la non essenzialità della obbligatorietà della difesa tecnica.
Come ammesso dalla stessa difesa nell’atto di appello, la pregressa disciplina (applicabile ratione temporis alla fattispecie), nel prevedere il diritto alla difesa tecnica del militare nei procedimenti disciplinari finalizzati all’applicazione di sanzioni “di corpo” non prevedeva analoga disposizione con riguardo ai procedimenti disciplinari finalizzati all’applicazione di sanzioni “di stato”.
Nessuna violazione, conseguentemente può essere ravvisata in capo all’Amministrazione, dovendosi per completezza aggiungere che neppure le argomentazioni difensive in punto di inadeguatezza dell’istruttoria colgono nel segno.
Risulta dagli atti di causa, infatti (e di ciò è data contezza nello stesso appello, a pag. 13) che l’Amministrazione (che nessun dubbio in ordine alla materialità del fatto commesso ed alla attribuibilità all’appellante poteva nutrire, ovviamente, stante la condanna regiudicata per il delitto di furto da questi riportata) svolse accertamenti (che chiaramente non potevano non fondarsi in massima parte sulla collaborazione proprio dell’incolpato) volti ad accertare le motivazioni della condotta dallo stesso perpetrata.
Non è dato comprendere, per il vero ( e neppure nell’atto di appello tale aspetto viene chiarito o semplicemente accennato) quali altri incombenti istruttori avrebbe dovuto porre in essere l’Amministrazione, ovvero quali (ulteriori)lacune avrebbe dovuto colmare la detta auspicata istruttoria.
Quanto all’avviso di convocazione, la sola circostanza che l’appellante fosse stato processato e condannato per il delitto di furto di assegni rendeva palese l’oggetto dell’avviato procedimento disciplinare: nessun deficit defensionale è conclusivamente ravvisabile nell’operato dell’appellato Ministero.
4.Quanto alle ultime censure, volte a dolersi della eccessiva gravità ed “ingiustizia” della sanzione applicata, o della circostanza che l’appellante sia stato mantenuto in servizio successivamente al luglio 2004 (data in cui l’amministrazione appellata avrebbe avuto cognizione delle condotte perpetrate) e durante detto torno di tempo abbia ricevuto apprezzamenti per la attività espletata, le stesse sono infondate (quando non anche, in parte inammissibili) in quanto volte ad introdurre argomenti (peraltro neppure in via astratta condivisibili) con i quali si sollecita un –inammissibile e precluso al giudice- sindacato di merito.
La circostanza infatti che lo stesso fosse stato mantenuto in servizio (elemento,questo, rientrante nella più lata discrezionalità dell’Amministrazione) al più può costituire elemento favorevole all’appellante (del quale lo stesso non può certo dolersi ex post) e manifestazione di cautela valutativa da parte dell’amministrazione appellata (in attesa che le indagini facessero il loro corso), ma non è dato comprendere come detta circostanza possa precludere il successivo giudizio di gravità delle condotte espresso dall’Amministrazione (e pienamente condiviso dal Collegio, come di qui a poco si chiarirà). Né la “qualità” del servizio medio tempore espletato dalll’appellante, all’evidenza, può riverberarsi sul giudizio di riprovevolezza attingente la condotta illecita dallo stesso in passato perpetrata
Per il resto (quinto motivo di censura) non risulta dirimente in senso impeditivo alla formulazione di un giudizio di rilevante gravità della condotta preclusiva per la permanenza in servizio dell’appellante la circostanza che lo stesso si sia risolto a risarcire il danno arrecato (ricavando, peraltro, da tale strategia processuale benefici in sede di quantificazione della pena).
La questione deve quindi essere esaminata muovendo dal consolidato orientamento -peraltro ben tenuto presente dal giudice di prime cure e dal quale la Sezione non intende discostarsi- secondo cui “la valutazione in ordine alla gravità dei fatti addebitati in relazione all’applicazione di una sanzione disciplinare, costituisce espressione di discrezionalità amministrativa, non sindacabile in via generale dal giudice della legittimità salvo che in ipotesi di eccesso di potere, nelle sue varie forme sintomatiche, quali la manifesta illogicità, la manifesta irragionevolezza, l’evidente sproporzionalità e il travisamento.” (ex multis, si veda Consiglio Stato , sez. IV, 31 maggio 2007, n. 2830).
Questo Consiglio di Stato, in particolare, ha di recente affermato che “le norme relative al procedimento disciplinare sono necessariamente comprensive di diverse ipotesi e, pertanto, spetta all’amministrazione, in sede di formazione del provvedimento sanzionatorio, stabilire il rapporto tra l’infrazione e il fatto, il quale assume rilevanza disciplinare in base ad un apprezzamento di larga discrezionalità (l’amministrazione dispone, infatti, di un ampio potere discrezionale nell’apprezzare autonomamente le varie ipotesi disciplinari, con una valutazione insindacabile nel merito da parte del giudice amministrativo)”.(Consiglio Stato , sez. VI, 22 marzo 2007, n. 1350)
Costituisce per altro verso costante orientamento della giurisprudenza amministrativa, quello per cui “l’esistenza di una disparità di trattamento da parte dell’amministrazione può costituire motivo di ricorso soltanto in ipotesi di situazioni assolutamente identiche, gravando comunque sul ricorrente il relativo onere probatorio.”(Consiglio Stato , sez. V, 12 febbraio 2007, n. 579).
Nel caso di specie, è appena il caso di rammentare che la giurisprudenza penale di legittimità è concorde nel ravvisare la plurioffensività delle condotte di furto o ricettazione di assegni non compilati, ed appare del tutto immune da contraddizione la valutazione dell’appellata amministrazione che ha ritenuto tale condotta preclusiva alla continuazione del rapporto di impiego stante la idoneità della stessa a minare il rapporto fiduciario che deve essere intrattenuto con i dipendenti pubblici, specie laddove gli stessi siano chiamati a svolgere delicate funzioni di tutela della collettività quali quelle affidate ad un ufficiale dell’aeronautica militare, e perdipiù laddove si consideri che le condotte furono perpetrate in danno di un proprio subordinato (ex multis Cassazione penale sez. II 15 giugno 1984:“ il danno patrimoniale in tema di furto , rapina o ricettazione di assegni circolari in bianco non coincide con quello delle successive ipotesi delittuose di falso, ma attiene ai titoli di credito in bianco , in sè considerati, per l’intrinseco e innegabile valore patrimoniale degli stessi. Tale valore non deve essere rapportato esclusivamente a quello venale della carta e del costo della stampa, perché data la specifica destinazione documentale dei titoli in bianco , la valutazione investe anche l’interesse generale della banca al cosiddetto valore formale dei documenti per la loro peculiare funzione garantistica nel commercio giuridico dei titoli di credito, interessi la cui lesione è attuale e concomitante ai fatti di sottrazione o ricettazione dei titoli stessi indipendentemente dalla utilizzazione o meno in concreto dei titoli per la eventuale consumazione di reati di falso e truffa. “)
5. Va invece accolto l’appello con riguardo al capo della decisione di primo grado che ha condannato l’originario ricorrente al pagamento delle spese processuali in quanto risulta dalla sentenza che l’Amministrazione intimata non era costituita nel detto giudizio, di guisa che il dispositivo e la motivazione della stessa devono essere corretti in “nulla per le spese” e la condanna deve essere revocata.
7. Conclusivamente, l’appello deve essere interamente disatteso ad esclusione della doglianza sulle spese: la sentenza va pertanto riformata esclusivamente con riferimento a tale ultimo capo, e va pertanto annullata la condanna alle spese dell’appellante.
6. Sussistono le condizioni di legge per disporre la integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull’appello, numero di registro generale 9150 del 2011 come in epigrafe proposto, lo respinge ad eccezione della doglianza sulle spese e, per l’effetto, riforma limitatamente a tale capo la sentenza impugnata ed annulla la condanna alle spese dell’appellante pronunciata in primo grado.
Spese processuali compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2012 con l’intervento dei magistrati:
Giorgio Giaccardi, Presidente
Raffaele Greco, Consigliere
Fabio Taormina, Consigliere, Estensore
Raffaele Potenza, Consigliere
Andrea Migliozzi, Consigliere
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/11/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
