Determinazione contributo costruzione relativo a superficie utile e superficie accessoria – Consiglio di Stato sentenza 6033/2012
sul ricorso numero di registro generale 5533 del 2010, proposto da:
Ros Group S.r.l., in persona del legale rappresentante in carica rappresentato e difeso dall’avv. Alberto Della Fontana, con domicilio eletto presso Alfredo Placidi in Roma, via Cosseria, 2;
contro
Comune di Vignola, in persona del legale rappresentante in carica rappresentato e difeso dall’avv. Benedetto Graziosi, con domicilio eletto presso Alfredo Placidi in Roma, via Cosseria, 2;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. della EMILIA-ROMAGNA – Sede di BOLOGNA – SEZIONE II n. 03533/2010, resa tra le parti, concernente determinazione contributo costruzione relativo a superficie utile e superficie accessoria
Consiglio di stato, sezione Quarta, Sentenza n. 6033/2012 del 28.11.2012
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Vignola;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2012 il Consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti l’Avvocato Alberto Della Fontana e l’Avvocato Giorgio Barbini su delega di Benedetto Graziosi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado era stato chiesto dalla società odierna appellante R.O.S. Group S.r.l,l’annullamento del provvedimento della Città di Vignola Struttura Pianificazione territoriale Sportello unico Servizio Edilizia Privata e Gestione del Territorio prot. 6034 del 30.3.2009 avente ad oggetto il permesso di costruire n. 13355 del 17.3.2005 relativo al fabbricato residenziale realizzato in Via Modenese dalla predetta Ditta R.O.S. GROUP srl e successive varianti laddove si assumeva la asseritamente “errata determinazione del contributo di costruzione” e si denunciava l’inadempimento comunale all’obbligo convenzionale di attivare il procedimento di assegnazione dei buoni casa.
Era stato premesso, in punto di fatto, che la R.OS. Group s.r.l. aveva acquistato nel 2004 un’area in Comune di Vignola, ricompresa in un Piano particolareggiato di iniziativa privata presentato dal dante causa e già approvato con deliberazione consiliare 4.3.2004 e convenzione attuativa del 5.4.2004, il cui art.16 prevedeva una maggiore capacità edificatoria di 850 mq rispetto a quella ordinaria, e l’obbligo del Comune di assegnare agli acquirenti degli alloggi (previa fissazione dell’importo e graduazione dei richiedenti) appositi “buoni casa” per favorire l’acquisto.
Il permesso di costruire era stato rilasciato il 7.3.2005.
L’odierna appellante aveva lamentato la complessiva erroneità dell’azione amministrativa spiegata dall’appellata amministrazione comunale prospettando articolate censure di violazione di legge ed eccesso di potere che sono state partitamente esaminate – e respinte- dal Tribunale amministrativo.
Il primo giudice ha in particolare evidenziato, in primo luogo, che, pur essendo pacifico in giurisprudenza che l’elencazione delle superfici non residenziali (s.n.r.), computabili ai fini della determinazione del costo di costruzione, di cui all’art. 2, comma 2, del d.M. 10.5.1977, fosse tassativa e insuscettibile di essere estesa a tipologie non espressamente indicate, tuttavia, le voci “autorimesse singole e collettive” e “altri locali a stretto servizio della residenza” non potevano che comprendere anche i relativi spazi di manovra e di accesso ai garages, secondo normali canoni di interpretazione logica e teleologica (e non estensiva), per la semplice ragione che senza i corselli di accesso le autorimesse non sarebbero state tali.
Del tutto irrilevante appariva invece l’art.18 delle NTA del PRG, che effettivamente escludeva le “corsie di distribuzione delle autorimesse” dal computo della superficie accessoria : ciò infatti avveniva unicamente ai ben diversi fini del calcolo dell’indice U.F.
Appariva pertanto corretta la impugnata determinazione comunale nella parte in cui assoggettava al contributo di costruzione, quale superficie non residenziale ex art.2, comma 2, del d.M. 10.5.1977, anche i corselli di manovra di accesso ai garage interrati.
Sotto altro profilo, il primo giudice ha ritenuto corretto l’assoggettamento al contributo degli 850 mq di incremento di capacità edificatoria ( riconosciuto per edilizia convenzionata ex art.64 delle NTA del PRG).
Ciò in base all’esplicita previsione dell’art.16 della convenzione attuativa: il convenzionamento, infatti, non poteva determinare, ad avviso del Tribunale amministrativo, “riduzione di oneri” (oneri che nella terminologia corrente in materia erano tutti quelli necessari ad ottenere il permesso di costruire, e cioè sia quelli corrispettivi alla fruizione delle opere di urbanizzazione -oneri di urbanizzazione in senso stretto- che quelli commisurati al costo di costruzione: entrambi contributi che il privato doveva corrispondere per ottenere il titolo).
Peraltro, il citato art.16 della convenzione attuativa con chiarezza stabiliva per il maggiore indice riconosciuto per edilizia convenzionata, un prezzo a mq di euro 516 per complessivi euro 438.600 (516 X 850 mq), ponendo a carico del Comune il solo obbligo di erogare i buoni casa per l’acquisto, e senza prevedere alcun ulteriore beneficio o forma di compensazione (ma anzi escludendo espressamente qualsiasi “riduzione di oneri”).
Neppure poteva rilevare, in senso contrario, il preteso effetto autovincolante della primigenia liquidazione effettuata dal Comune ( successivamente integrata con il computo, anche, della superficie accessoria dei corselli di accesso ai garages, degli 850 mq di s.u. convenzionata, e di ulteriori 579,19 mq di superficie non residenziale non meglio individuata).
La determinazione dell’onere, infatti, apparteneva, pacificamente, all’area delle attività paritetiche e non provvedimentali, ed era regolata fin nel dettaglio da fonti di rango normativo.
Conseguentemente, il relativo credito non era nella disponibilità dell’Amministrazione, che non aveva alcun potere di imporre e pretendere un contributo diverso da quello dovuto.
Pertanto, ad avviso del Tribunale amministrativo, l’errore era suscettibile di doverosa rettifica entro l’ordinario termine prescrizionale (al più, potendo eventualmente determinare una responsabilità per danni, ove ne ricorressero tutti i presupposti soggettivi –colpa- e oggettivi – ad esempio: non remuneratività dell’intervento costruttivo-, ma non certo un contributo minore di quello dovuto).
Quanto alla mancata individuazione dei 579.19 mq di superficie accessoria assoggettata per la prima volta a contributo in sede di liquidazione integrativa, ad avviso del primo giudice dal carattere paritetico (e non autoritativo) della liquidazione stessa discendeva l’assenza di doveri motivazionali e l’onere del privato che la contesti di opporle il proprio e diverso conteggio delle superfici secondo i criteri di legge.
Detto onere nella fattispecie non era stato assolto, dal che discendeva l’infondatezza della pretesa illegittimità per carenza motivazionale.
Inoltre, il primo giudice ha affermato la propria non condivisione della prospettazione dell’originario ricorrente secondo la quale i parcheggi privati (nei limiti della dotazione obbligatoria) dovevano essere considerati quali opere di urbanizzazione esenti da contributo.
Essa infatti appariva fondata su una superficiale lettura dell’art.11 comma 1 della legge n. 122/1989( “Le opere e gli interventi previsti dalla presente legge costituiscono opere di urbanizzazione anche ai sensi dell’art.9, comma 1 lett.f) della legge 28.1.77, n.10”), posto che l’art.2 del citato d.M 10.5.77 che assoggettava le autorimesse al contributo di costruzione, quale superficie non residenziale, non risultava abrogato, né la legge n. 122/1989 aveva ridisciplinato l’intera materia (avendo ben altro oggetto).
L’art.2 della legge n. 122/1989 aveva infatti soltanto aumentato a 1 mq per ogni 10 la dotazione obbligatoria di parcheggio già prevista dall’art.41 sexies della legge urbanistica 1142/50 (1 mq per ogni 20 di superficie residenziale) nelle nuove costruzioni: pertanto, “le opere e gli interventi previsti dalla presente legge”, che secondo l’art.11 comma 1. della legge 122/89 “costituiscono opere di urbanizzazione”, erano soltanto i parcheggi pubblici previsti dagli articoli da 3 a 8, da realizzare in concessione di costruzione e gestione (artt. 4 e 5), finalizzati nei comuni ad alta tensione abitativa all’interscambio con il trasporto collettivo (art.6), con valore di variante urbanistica e dichiarazione di p.u. (art.6) e con previsione di agevolazioni fiscali e finanziarie (artt. 7 e 8).
La previsione, quindi, interessava soltanto le strutture destinate all’uso pubblico, (come del resto tali erano tutte le opere di urbanizzazione definite dall’art.4 della legge 847/1964 e dall’art. 44 della legge 865/1971) e non semplicemente le dotazioni obbligatorie delle costruzioni private.
Ne conseguiva che l’esecutore non aveva diritto ad alcuno scomputo degli oneri di urbanizzazione.
Infine, ed in coerenza con tali premesse, il primo giudice ha disatteso il petitum risarcitorio del danno per inadempimento all’obbligo convenzionale del Comune di attivare e concludere il procedimento di assegnazione dei buoni casa a cittadini non abbienti.
Ciò in quanto, per un verso, l’art.16.3.b3 della convenzione prevedeva che, ove i buoni messi a concorso fossero rimasti inutilizzati, essi fossero resi disponibili per le politiche abitative in generale.
Sotto altro profilo, la convenzione non prevedeva termini per l’adempimento e, a quanto risultava dagli atti di causa, la originaria ricorrente non aveva mai diffidato il Comune all’adempimento stesso.
In ultimo, come rilevato nella comunicazione di avvio del procedimento di riliquidazione, in data 14.11.2008 i lavori non erano ancora terminati, ed era rimasta incontestata l’affermazione comunale che la richiesta di agibilità parziale fosse stata sospesa per carenze documentali.
Il Tribunale amministrativo, conclusivamente, ha affermato che non era stata dimostrata, neanche in via di principio, l’esistenza di un danno patrimoniale per mancata vendita e contemporaneo deprezzamento degli immobili – imputabile, secondo un nesso di adeguata causalità, alla lamentata omissione- dal che ha fatto discendere l’integrale reiezione (anche) della domanda risarcitoria.
Avverso la sentenza in epigrafe la società originaria ricorrente rimasta soccombente in primo grado ha proposto un articolato appello chiedendone la riforma.
In particolare, si è ivi sostenuto (primo motivo d’appello)che costituirebbe violazione dei principi di certezza giuridica e buona fede riesaminare gli atti di liquidazione del contributo già ostesi e comunicati al privato e che, in ogni caso nel novero delle superfici che costituiscono la c.d. “base contributiva” non dovevano computarsi i corselli di manovra ed i parcheggi privati pertinenziali (seconda doglianza).
Con la terza censura, si è affermata la erroneità della gravata decisione (e della determinazione amministrativa gravata in primo grado) laddove non aveva scomputato dal costo di costruzione le opere di urbanizzazione eseguite nel comparto, mentre con la quarta doglianza si è ribadito che, a mente dell’art. 16 della convenzione, doveva affermarsi che gli 850 metri quadri di edificabilità aggiuntiva qual “superficie convenzionata” dovevano essere dichiarati esenti dal costo di costruzione.
In ultimo, con la quinta censura, è stato gravato il capo dell’impugnata decisione che ha rigettato il petitum risarcitorio per carenza di prova sul danno discendente dall’inadempimento comunale alla convenzione stipulata con l’appellante ed avente ad oggetto la successiva emissione di “buoni casa”.
Con una articolata memoria l’appellante ha puntualizzato e ribadito le proprie difese.
L’appellata ha depositato diffuse memorie e note di replica chiedendo la reiezione dell’appello perché infondato
Alla odierna pubblica udienza del 16 ottobre 2012 la causa è stata posta in decisione dal Collegio.
DIRITTO
1.L’appello è parzialmente fondato e deve essere parzialmente accolto nei termini di cui alla motivazione che segue, con conseguente parziale riforma dell’impugnata decisione e parziale annullamento del provvedimento della Città di Vignola prot. 6034 del 30.3.2009.
2. Posto che il provvedimento avversato conteneva una pluralità di determinazioni dispositive il ricorso di primo grado (come anche l’atto di appello) prospettano, del tutto legittimamente, una serie di doglianze di natura eterogenea, che postulano una partita risposta: per tale ragione, il Collegio le prenderà in esame separatamente, seguendo un criterio di priorità logica e muovendo da quella volta più radicalmente a contestare l’intero impianto dell’atto gravato e la stessa possibilità dell’amministrazione comunale di procedere alla avversata rideterminazione.
2.1. A tale proposito va affermato che è certamente infondata la tesi – contenuta nel primo motivo di gravame- secondo cui (a pretesa tutela della buona fede e dell’affidamento riposto dal privato nella più risalente determinazione degli oneri adottata dall’amministrazione appellata ) sarebbe preclusa la rideterminazione degli oneri concessori da parte dell’amministrazione comunale se non nella ipotesi di meri errori di calcolo ictu oculi percepibili, a tutela dell’affidamento in buona fede riposto dal privato nella quantificazione operata in sede di prima determinazione.
Al contrario di quanto affermato dall’appellante, infatti, rileva la più attenta giurisprudenza, (ex multis: Consiglio di Stato sez. V 17 settembre 2010 n. 6950)che, la natura paritetica dell’atto di determinazione consente che l’Amministrazione possa apportarvi rettifiche (sia in favore del privato che in senso contrario), purchè ciò avvenga nei limiti della prescrizione del relativo diritto di credito (tra le tante, T.A.R. Torino Piemonte sez. I 01 marzo 2010 n. 1302: il computo degli oneri di urbanizzazione non è attività autoritativa e la contestazione sulla relativa corresponsione è proponibile nel termine di prescrizione decennale a prescindere dall’impugnazione dei provvedimenti adottati o dal sollecito a provvedere in via di autotutela.)
Trattasi infatti, nel caso di specie, di una determinazione che “obbedisce” a prescrizioni desumibili da tabelle, in ordine alla quale l’amministrazione comunale si limita ad applicare i detti parametri, (conseguentemente per la stessa rivestenti natura cogente) laddove è esclusa qualsivoglia discrezionalità applicativa (è appena il caso di rilevare che ad analoghi approdi perviene la giurisprudenza amministrativa in ogni ipotesi di impugnazione di atti paritetici – ivi compresa la indebita corresponsione di una retribuzione non dovuta al pubblico dipendente- il che dimostra la coerenza della impostazione sistematica secondo la quale la pariteticità dell’atto e l’assenza di discrezionalità ne legittima o addirittura ne impone la revisione ove affetta da errore, con il solo limite della maturata prescrizione del credito).
La originaria determinazione, pertanto, può essere sempre rivisitata, ove la si assuma affetta da errore (e fermo restando la necessità che detta originaria erroneità della determinazione iniziale sussista effettivamente), e ciò sia laddove essa abbia indicato un importo inferiore al dovuto, che laddove abbia quantificato un importo superiore e, pertanto, non dovuto.
Si rammenta in particolare la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato secondo cui “le controversie relative alla determinazione dei contributi urbanistici involgono l’accertamento di diritti soggettivi che traggono origine direttamente da fonti normative, per cui sono proponibili, a prescindere dall’impugnazione di provvedimenti dell’amministrazione, nel termine di prescrizione. “(Consiglio Stato , sez. V, 04 maggio 1992 , n. 360).
Non si rinviene nel caso di specie una posizione del privato tutelabile nei termini prospettati nell’atto di appello (né sono applicabili alla fattispecie i principi predicabili in ipotesi di esercizio del potere di autotutela, che non può ricorrere laddove, come nel caso in esame, ci si trovi al cospetto di atti paritetici).
In via teorica peraltro,come chiarito dallo stesso primo giudice, le ragioni del privato restano tutelate in ipotesi di tardiva rideterminazione “in peius” in quanto questi potrebbe prospettare una lesione alla propria buona fede ed all’affidamento riposto nella “originaria determinazione” successivamente rettificata ascrivibile ad una responsabilità colposa dell’Amministrazione (il che, comunque, non è avvenuto nel presente giudizio).
Il primo motivo di censura deve pertanto essere respinto, e può affermarsi che ben legittimamente poteva il Comune procedere alla avversata rideterminazione e riquantificazione (il che, come meglio si chiarirà immediatamente di seguito, non esclude che la stessa sia immune da vizi)
3.Quanto infatti al profilo della impugnazione investente il “merito” della rideterminazione ritiene il Collegio di doverne affermare la parziale fondatezza.
Il secondo caposaldo della impugnazione, infatti, poggia su un duplice presupposto: la non condivisibilità della rideterminazione del costo di costruzione tenendo conto delle superfici dei corselli di manovra per l’accesso alle autorimesse (mq. 625,35) e la porzione dell’atto gravato relativo alla originaria – asseritamente errata- omessa considerazione di “altre superfici non residenziali pari a mq 579,19”.
3.1. Come è agevole riscontrare, la doglianza in realtà introduce due distinte tematiche, che dovranno essere affrontate separatamente.
3.2. Quanto alla prima di esse (id est: doverosa ricomprensione dei tornelli di accesso alle autorimesse), il Collegio concorda con la statuizione del primo giudice e ritiene che – per quanto di interesse avuto riguardo ai successivi capi della presente decisione- il gravame sia infondato (non potendo ovviamente incidere sulla questione la deliberazione del Consiglio Regionale dell’Emilia Romagna del 4 febbraio 2010 in quanto non afferente alla detta problematica- ma concernente più in generale la inquadrabilità dei parcheggi pertinenziali tra le opere di urbanizzazione sulla quale di seguito pure ci si soffermerà partitamente – ed in ogni caso non avente portata retroattiva).
La questione si fonda sulla interpretazione del disposto di cui all’art. 2 del Decreto ministeriale 10 maggio 1977 , n. 312400 (“La superficie complessiva, alla quale, ai fini della determinazione del costo di costruzione dell’edificio, si applica il costo unitario a metro quadrato, è costituita dalla somma della superficie utile abitabile di cui al successivo art. 3 e dal 60% del totale delle superfici non residenziali destinate a servizi ed accessori (Snr), misurate al netto di murature, pilastri, tramezzi, sguinci e vani di porte e finestre (Sc = Su + 60% Snr).
Le superfici per servizi ed accessori riguardano:
a) cantinole, soffitte, locali motore ascensore, cabine idriche, lavatoi comuni, centrali termiche, ed altri locali a stretto servizio delle residenze;
b) autorimesse singole o collettive;
c) androni di ingresso e porticati liberi;
d) logge e balconi.
I porticati di cui al punto c) sono esclusi dal computo della superficie complessiva qualora gli strumenti urbanistici ne prescrivano l’uso pubblico.”)
Il Collegio non ravvisa ragione di discostarsi dal consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui (Consiglio Stato sez. V 25 ottobre 1989 n. 679) “ai sensi dell’art. 2 d.m. 10 maggio 1977, recante norme per la determinazione del costo di costruzione di nuovi edifici, concorrono a determinare il costo di costruzione, il 60% del totale delle superfici non residenziali destinate a servizi e accessori. Pertanto legittimamente nel calcolo del contributo vengono inclusi, in detta superficie, spazi seminterrati adibiti a manovra delle auto ed accesso ai box essendo riconducibili, stante la loro caratteristica di volumi seminterrati nella categoria dei locali indicati nell’art. 2 lett. c) del predetto decreto avuto riguardo alla funzione consimile degli androni, in tale disposizione previsti, e dei citati spazi di manovra e di accesso, consistenti nel rendere possibile la comunicazione tra la strada e altri locali.”.
E ciò secondo una ineccepibile interpretazione logica della detta disposizione, che non collide con la tesi secondo cui (Consiglio Stato sez. V18 ottobre 1981 n. 445) “ai fini della individuazione delle superfici non residenziali per servizi e accessori, computabili per la determinazione del costo di costruzione, l’art. 2, comma 2 d.m. 10 maggio 1977 (richiamato integralmente dal d.m. 9 maggio 1978) ha una struttura chiaramente esaustiva, quanto meno delle tipologie, che debbono ritenersi incluse nel predetto computo, -nelle quali non è dato far rientrare anche le scale-.”.
La affermata esaustività della indicazione ivi contenuta, infatti, non contrasta con la logica ricomprensione “categoriale” di superfici indispensabili alla utilizzazione di quelle espressamente menzionate nel d.M.
Alla stregua di tale condivisibile ed armonica interpretazione ritiene il Collegio che sia infondata la doglianza incentrata sulla tassatività della prescrizione contenuta nella citata norma, che, per le già chiarite ragioni deve essere intesa secondo un criterio “categoriale” e fondata su “tipologie”(e le autorimesse sono ivi espressamente contemplate, ragion per cui la indicazione deve essere estesa anche ai corselli di manovra di accesso ai garage interrati).
3.3. Né potrebbe ostare a tale assoggettamento l’art.18 delle NTA del PRG, che effettivamente escludeva le “corsie di distribuzione delle autorimesse” dal computo della superficie accessoria in quanto – come correttamente ritenuto dal primo giudice- tale esclusione avveniva unicamente ai ben diversi fini del calcolo dell’indice U.F.
Tale segmento della impugnazione è pertanto infondato.
3.4. A tutt’altro convincimento perviene il Collegio con riferimento alla – asseritamente errata- omessa considerazione di “altre superfici non residenziali pari a mq 579,19” (e distinte, ovviamente, dai corselli di manovra cui si è finora fatto riferimento) .
Il Tribunale amministrativo ha respinto la censura affermando che sarebbe spettato al privato attivarsi per conoscere a quale superficie si facesse ivi riferimento ed eventualmente contestare la detta determinazione.
Erra, sul punto, il primo giudice, allorchè non coglie la circostanza per cui – trattandosi di atto di rideterminazione modificativo di precedente determinazione – sarebbe spettato al Comune analiticamente chiarire la quantificazione operata “in rettifica”, pervenendo invece all’affermazione per cui è stato ritenuto sussistente “l’onere del privato che la contesti di opporle il proprio e diverso conteggio delle superfici (onere nella fattispecie non assolto) secondo i criteri di legge.”.
Una simile impostazione seguita dal Tribunale amministrativo capovolge l’ordinario riparto dell’ onere probatorio e non tiene conto della evidenza per cui, trattandosi di atto di secondo grado (sia pur per le già chiarite ragioni spiegante natura paritetica e non assimilabile ad un atto reso in seno ad un procedimento di secondo grado rientrante nel genus dell’autotutela) reso in rettifica di precedente determinazione, sarebbe spettato all’amministrazione compiutamente “motivare” (rectius analiticamente indicare) le ragioni di tale ri-determinazione, le aree e le superfici concorrenti a formare il totale individuato, di guisa da consentire al privato di articolare le eventuali doglianze sul punto.
Ciò non è avvenuto, e la determinazione va sul punto annullata per difetto di motivazione, non potendosi addossare al privato destinatario di una rettifica “sfavorevole” il dovere di individuare a quali superfici ulteriori, da computare in rettifica,facesse riferimento l’amministrazione.
L’appello, pertanto, merita sul punto accoglimento.
4. Ad analoghe considerazioni accoglitive del gravame perviene il Collegio con riferimento (secondo motivo di appello) alle doglianze afferenti il capo IV della impugnata decisione.
Il primo giudice si è motivatamente discostato dalle doglianze dell’odierna appellante incentrate sulla tesi secondo cui ex art.11 comma 1 della legge n. 122/1989 i parcheggi privati (nei limiti della dotazione obbligatoria) dovevano essere considerati quali opere di urbanizzazione esenti da contributo.
Le articolate argomentazioni contenute nella sentenza – seppur corroborate dalle deduzioni svolte da parte appellata nelle proprie memorie di replica- non persuadono il Collegio e non lo inducono a mutare orientamento rispetto al convincimento espresso di recente con la decisione n. 6154/2011, secondo cui i parcheggi pertinenziali in quanto espressamente individuati quali opere di urbanizzazione, non soggiacciono al contributo di costruzione.
Deve sul punto ribadirsi, infatti che la legge n. 122/1989 nell’ innovare la disciplina dei parcheggi (anche ex art. 2 comma 2 incrementando la misura minima obbligatoria di parcheggi pertinenziali nei nuovi edifici -il rapporto di 1mq/20mc stabilito inizialmente dall’art. 41 sexies comma 1 della legge 1150/1942 nel testo aggiunto dall’art. 18 della legge 6 agosto 1967 n. 765 è stato portato a 1mq/10mc- e nello stabilire all’art. 9 comma 1 il principio secondo cui i parcheggi pertinenziali possono essere realizzati anche in deroga agli strumenti urbanistici e ai regolamenti edilizi vigenti) all’art. 11 comma 1 ha equiparato i parcheggi pertinenziali alle opere di urbanizzazione anche per quanto riguarda la gratuità del titolo edilizio.
I parcheggi pertinenziali sono stati quindi complessivamente qualificati come opere di urbanizzazione e quindi a tutti (e non già soltanto a quelli previsti per la fruizione collettiva) è stato riconosciuto un rilievo pubblico: se può concordarsi in proposito con la tesi per cui la gratuità non va estesa anche ai parcheggi pertinenziali che eccedono la misura minima di legge, atteso che, in carenza di una espressa disposizione di legge in tal senso (e pur nella opinabilità della questione) la interpretazione teleologica consente di affermare che la qualificazione dei parcheggi pertinenziali come opere di urbanizzazione ex art. 11 comma 1 della legge 122/1989 debba rimanere circoscritta entro i confini tracciati dall’art. 41-sexies comma 1 della legge 1150/1942 (di guisa che per i parcheggi eccedenti il “tetto” di dotazione obbligatoria trova applicazione il disposto di cui al d.M. più volte citato).
Per le già chiarite ragioni, quindi, non può accedersi alla tesi propugnata da parte appellata e fatta propria dal Tribunale amministrativo nella sentenza gravata secondo cui a cagione della assenza di espressa abrogazione del citato dm 10 maggio 1977, n. 312400 i parcheggi “equiparati” alle opere di urbanizzazione e conseguentemente esenti dal contributo di costruzione siano soltanto quelli destinati ad uso collettivo.
E’ agevole replicare, sul punto, che nulla prova la mancata abrogazione in parte qua del più volte citato dM 10 maggio 1977 in quanto la equiparazione di cui all’art. 11 comma 1 della legge n. 122/1989 dei parcheggi pertinenziali alle opere di urbanizzazione non opera per quelli eccedenti la dotazione obbligatoria che quindi risultano normati dal citato d.M. (da interpretarsi nel senso ricomprensivo dei tornelli di manovra cui si è fatto in precedenza riferimento).
Anche sotto tale profilo, pertanto, il gravame merita accoglimento.
5. Va invece disatteso il gravame (motivo n. 4 dell’atto di appello ) laddove è stato criticato l’assoggettamento al contributo degli 850 mq di incremento di capacità edificatoria ( riconosciuto per edilizia convenzionata ex art.64 delle NTA del PRG) in base all’esplicita previsione dell’art.16 della convenzione attuativa.
Il Collegio, sul punto, non può che confermare il relativo capo di sentenza, evidenziando che la omnicomprensiva disposizione contenuta nell’art. 16 citato (laddove si rinviene l’affermazione per cui il convenzionamento “non determina riduzione di oneri) non autorizza la “lettura” fornita dall’appellante, secondo cui tale espressione consentirebbe di affermare che invece ne dovrebbe discendere la invocata esenzione dal costo di costruzione.
Contrariamente a quanto sostenutosi nell’appello, gli “oneri” sono tutti quelli necessari ad ottenere il permesso di costruire, e cioè sia quelli corrispettivi alla fruizione delle opere di urbanizzazione (oneri di urbanizzazione in senso stretto) che quelli commisurati al costo di costruzione (entrambi contributi che il privato deve corrispondere per ottenere il titolo).
Il detto art.16 della convenzione prevedeva, per il maggiore indice riconosciuto per edilizia convenzionata, un prezzo a mq di euro 516 per complessivi euro 438.600 (516 X 850 mq), ponendo a carico del Comune il solo obbligo di erogare i buoni casa per l’acquisto, senza prevedere alcun ulteriore beneficio o forma di compensazione (ma anzi escludendo espressamente qualsiasi “riduzione di oneri”): una interpretazione estensiva quale quella patrocinata dall’appellante travalica il detto dato letterale e soprattutto oblia la inassimilabilità della convenzione in oggetto con quella prevista dall’incipit dell’art. 8 della legge n. 10/1977 (“Ai fini della concessione relativa agli interventi di edilizia abitativa di cui al precedente articolo 7, la regione approva una convenzione-tipo, con la quale sono stabiliti i criteri nonché i parametri, definiti con meccanismi tabellari per classi di comuni, ai quali debbono uniformarsi le convenzioni comunali nonché gli atti di obbligo..” essendo rimasto incontestato che nel caso di specie è assente alcun preventivo intervento della Regione che abbia approvato alcuna convenzione-tipo cui si siano rifatte le odierne parti processuali).
6. Quanto all’ultima censura di merito formulata – in ordine alla quale non colgono nel segno le obiezioni di parte appellata con le quali se ne sostiene la inammissibilità per genericità e tardività, avendo l’appellante introdotto il petitum già nel mezzo di primo grado- essa pare al Collegio senz’altro accoglibile.
Invero l’appellante ha chiesto che venga affermato il diritto della stessa ad ottenere lo scomputo dagli oneri di urbanizzazione secondaria determinati ex lege e quantificati dal Comune ( e concorrenti a determinare il contributo di costruzione),dell’onere direttamente sostenuto per eseguire le corrispondenti opere (id est: i parcheggi ed il verde attrezzato).
Escluso che la stessa si riferisse al costo di costruzione, e preso atto della incontestata affermazione che la omessa quantificazione di tali oneri direttamente sopportati discenda dalla circostanza che ad una compiuta determinazione degli stessi potrebbe procedersi soltanto a seguito del collaudo dell’opera da parte del Comune (ex multis:“ Il diritto di scomputo dalla somma dovuta a titolo di oneri concessori non può configurarsi in assenza quantomeno di una anche informale accettazione dell’opera di urbanizzazione realizzata o promossa dal costruttore, con la ineluttabile conseguenza che, in assenza di qualsivoglia partecipazione consensuale dell’Ente, anche solo ex post, gli oneri contributivi, così come determinati, devono essere integralmente corrisposti.”-T.A.R. Campania Napoli, sez. VIII, 17 settembre 2009 , n. 4983-) cadono le eccezioni di genericità ed indeterminatezza prospettate dall’appellata amministrazione comunale.
Nel merito, pare al Collegio che la richiesta di parte appellante, oltre a rientrare pacificamente nella giurisdizione di questo Collegio, sia strettamente aderente alla previsione normativa contenuta nell’art. 16 comma 2 del d.P.R. n. 380 del 2001, (“la quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione è corrisposta al comune all’atto del rilascio del permesso di costruire e, su richiesta dell’interessato, può essere rateizzata. A scomputo totale o parziale della quota dovuta, il titolare del permesso può obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione, nel rispetto dell’articolo 2, comma 5, della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni, con le modalità e le garanzie stabilite dal comune, con conseguente acquisizione delle opere realizzate al patrimonio indisponibile del comune.”): ovviamente, nei limiti in cui siano state seguite le procedure che consentono la operatività di tale meccanismo compensativo (ex multis si vedano:
” l’art. 16 d.P.R. n. 380/2001 prevede la corresponsione di un contributo composto da due quote distinte: gli oneri di urbanizzazione, che non sono dovuti se il titolare del permesso si obbliga a realizzare direttamente tali opere, ed il costo di costruzione, che, invece, essendo una percentuale rapportata non ad opere da fare per la collettività, ma ai costi di costruzione per tipologia edilizia, adeguati annualmente, non sono suscettibili di entrare nel meccanismo dello scomputo, ma non per questo è possibile ricavare la regola fiscale di un pagamento pecuniario; l’indisponibilità dei costi di costruzione è nel senso che essi sono previsti e quantificati per legge, ma la forma del pagamento, con compensazione o meno, è rimessa all’accordo tra le parti.”-T.A.R. Abruzzo Pescara, sez. I, 18 ottobre 2010 , n. 1142-;
”ai sensi dell’art. 11 comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001, a scomputo totale o parziale della quota dovuta per oneri di urbanizzazione, il titolare del permesso di costruire può obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione, con le modalità e le garanzie stabilite dal Comune. Dall’inequivoco tenore letterale della norma si desume che il titolare del permesso non può realizzare le opere di sua iniziativa, ovvero limitandosi ad inviare una richiesta di autorizzazione, mai riscontrata al Comune, essendo invece necessario che l’Amministrazione disciplini espressamente le modalità di esecuzione delle opere e le necessarie garanzie (il che non è accaduto nel caso di specie.”-T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. II, 08 aprile 2011 , n. 501-;
“l’autorizzazione all’esecuzione diretta di opere di urbanizzazione a scomputo dei relativi oneri normalmente viene rilasciata attraverso la concessione edilizia -attualmente art. 45 della l. reg. Lombardia 11 marzo 2005 n. 12- ma di per sé potrebbe intervenire anche successivamente, in base alle valutazioni degli uffici comunali che vigilano sull’attività edilizia.”-T.A.R. Lombardia Brescia, sez. I, 12 luglio 2010 , n. 2481-).
Entro tali limiti, il motivo di appello è fondato e va accolto, potendosi affermare il diritto dell’appellante allo scomputo richiesto dal contributo di urbanizzazione (con esclusione, ovviamente, del costo di costruzione) degli oneri relativi alla esecuzione delle opere di urbanizzazione secondaria.
7. Resta infine da vagliare la doglianza (pagg. 34-39 dell’atto di appello) attingente il capo VI della impugnata decisione con il quale il primo giudice ha disatteso la domanda risarcitoria del danno per inadempimento all’obbligo (art. 16 della convenzione del 5 aprile 2004) negozialmente assunto dal Comune di attivare e concludere il procedimento di assegnazione dei buoni casa a cittadini non abbienti.
Le eccezioni “procedimentali” dell’appellata (secondo cui era necessaria l’attivazione del silenzio-rifiuto, etc..) vanno tutte disattese, trattandosi di attività dedotta in un rapporto convenzionale ex art. 11 della legge n. 241 del 7 agosto 1990.
Invero il Collegio non intende discostarsi dal consolidato orientamento della giurisprudenza civile di legittimità e di quella amministrativa secondo cui è possibile avanzare domanda risarcitoria in via autonoma in ipotesi di inadempimento ad accordi di natura convenzionale da parte delle pubbliche amministrazioni, senza che sia necessario avviare alcuna procedura (ad esempio il c.d. “silenzio rifiuto) sottesa all’omesso esercizio di poteri pubblicistici
Si è detto in particolare, in passato, che:”poiché la convenzione di lottizzazione rientra fra gli accordi procedimentali di cui all’art. 11, l. 7 agosto 1990 n. 241, è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo la risoluzione della suddetta convenzione per inadempimento delle Pubblica amministrazione, sia quella concernente la condanna di quest’ultima al risarcimento del danno.”
(Consiglio Stato , sez. IV, 23 agosto 2010 , n. 5904).
Nel caso di specie, pertanto, la circostanza che non sia stato attivato il rimedio del silenzio-inadempimento (ovvero che l’appellante non abbia diffidato l’Amministrazione ad ottemperare agli obblighi nascenti dalla convenzione) non può assurgere a condizione ostativa alla proponibilità della domanda né costituire elemento che connota la medesima di infondatezza.
Senonché, nel caso di specie, si rammenta che – come già per il vero evidenziato dal primo giudice- da un canto , l’art.16.3.b3 della convenzione prevedeva che -ove i buoni messi a concorso fossero rimasti inutilizzati – essi fossero resi disponibili per le politiche abitative in generale.
Ma soprattutto, va posta in rilievo la circostanza che la convenzione non prevedeva termini per l’adempimento di guisa che non appare proponibile una domanda risarcitoria fondata sul “ritardo” nella emissione dei predetti.
Detta ultima emergenza processuale, si lega strettamente ad un altro elemento, che non è stato decisamente smentito dalla difesa di parte appellante.
In particolare, risulta nodale in chiave reiettiva del petitum risarcitorio la considerazione che (come anche emerge dalla comunicazione di avvio del procedimento di riliquidazione) in data 14.11.2008 i lavori non erano ancora terminati, ed è parimenti rimasta incontestata l’affermazione comunale che la richiesta di agibilità parziale fosse stata sospesa per carenze documentali.
A fronte del ritardo di parte appellante nell’eseguire i lavori oggetto di convenzione risulta del tutto priva di fondamento la domanda articolata, posto che l’amministrazione comunale, quantomeno antecedentemente al collaudo dell’opera non era tenuta a porre in essere il detto adempimento negoziale (ciò anche alla luce del richiamato disposto di cui all’art. 16 della convezione secondo cui non erano previsti termini, in capo al comune, per la emissione dei buoni –casa).
Risulta allora meritevole di conferma l’affermazione del primo giudice secondo cui, non era stata dimostrata, neanche in via di principio, l’esistenza di un danno patrimoniale per mancata vendita e contemporaneo deprezzamento degli immobili, con la precisazione che detto danno, seppur sussistente ed eventualmente provato nell’ammontare (il che, si osserva per incidens, non è avvenuto posto che il petitum si fonda sulla causalità della omessa emissione dei predetti buoni casi rispetto alla mancata vendita di unità immobiliari) non sarebbe causalmente imputabile all’amministrazione appellata (ma, semmai, ai ritardi di parte appellante).
8. Conclusivamente l’appello va soltanto parzialmente accolto, nei termini di cui alla motivazione che precede, e per l’effetto, in parziale riforma della impugnata decisione va parzialmente accolto il mezzo di primo grado con parziale annullamento, nei termini della motivazione che precede, della nota gravata, e reiezione della domanda risarcitoria.
9. La complessità e particolarità delle questioni esaminate e la reciproca parziale soccombenza legittima la integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio sostenute.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sull’appello, numero di registro generale 5533 del 2010, come in epigrafe proposto,lo accoglie in parte nei termini di cui alla motivazione che precede e, per l’effetto, in parziale riforma della impugnata sentenza accoglie parzialmente il mezzo di primo grado ed annulla parzialmente la nota gravata.
Spese processuali compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2012 con l’intervento dei magistrati:
Giorgio Giaccardi, Presidente
Raffaele Greco, Consigliere
Fabio Taormina, Consigliere, Estensore
Raffaele Potenza, Consigliere
Andrea Migliozzi, Consigliere
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/11/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
