Diniego nulla osta ambientale per condono edilizio – Consiglio di stato Sentenza n. 5990/2012

sul ricorso numero di registro generale 2306 del 2010, proposto da:
Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
Cavaliere Francesco, non costituitosi;
per la revocazione
della sentenza del CONSIGLIO DI STATO – SEZ. VI n. 7951/2009, resa tra le parti, concernente diniego nulla osta ambientale per condono edilizio

Consiglio di Stato, Sezione Sesta, Sentenza n.5990/2012 del 27.11.2012

Visti il ricorso per revocazione e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 luglio 2012 il Cons. Silvia La Guardia e udito per la parte ricorrente l’avvocato dello Stato Andrea Fedeli.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1 – Il Ministero per i beni e le attività culturali agisce per la revocazione della sentenza di questa Sezione n. 7951 del 2009, con la quale è stato dichiarato irricevibile il suo appello avverso la sentenza n. 2598 del 2003 del Tribunale amministrativo regionale della Campania, che ha accolto l’impugnazione proposta dal sig. Domenico Cavaliere avverso il decreto ministeriale di data 27 settembre 1991 di annullamento del nulla osta paesaggistico rilasciato nell’ambito del procedimento di condono edilizio per opere da questi realizzate in Comune di Amalfi.
Il motivo enunciato è quello di cui al n. 4 dell’art. 395 Cod. proc. civ., contestandosi l’errore di percezione sulla scadenza del termine di appello, determinante la declaratoria di irricevibilità, evidenziato dalla motivazione della sentenza, ove si indica che “la sentenza impugnata è stata pubblicata mediante deposito in segreteria il 30 dicembre 2003, data dalla quale decorreva il termine “lungo” annuale per la proposizione del gravame; l’atto di appello è stato invece notificato soltanto il 17 maggio 2004, quando tale termine era ormai spirato, anche tenendosi conto dell’interruzione feriale dei termini processuali intervenuta tra il 1° agosto ed il 15 settembre 2003”.
Parte intimata non si è costituita, neppure in seguito alla rinnovazione della notifica disposta con ordinanza n. 1532 del 2012.
Il ricorso è stato posto in decisione all’udienza del 10 luglio 2012.
2 – Il ricorso è ammissibile e fondato e va dunque accolto.
2.1 – Quanto alla fase rescindente del presente giudizio, va constatata la svista nella quale è incorso il giudice nell’operazione materiale di conteggio del termine annuale, resa palese dal riferimento ad un periodo di sospensione feriale (1 agosto- 15 settembre 2003) antecedente il deposito della sentenza; vi è stata, dunque, un’erronea supposizione del fatto dello scorrere del termine nel corso del 2003, la cui verità è incontrastabilmente esclusa dalla circostanza, risultante dalla documentazione di causa, che la sentenza appellata era stata depositata alla fine del 2003 e precisamente il 30 dicembre 2003 e tale errore è risultato decisivo, dando luogo ad un’erronea pronuncia di irricevibilità dell’appello.
Sussiste, quindi, l’invocato presupposto per l’attivazione del rimedio revocatorio e la sentenza di questa Sezione n. 7951 del 2009 va revocata.
2.2 – L’ammissibilità del presente ricorso impone di passare all’esame dell’appello allora proposto, di cui il Ministero chiede qui l’accoglimento, con riforma della sentenza del Tribunale amministrativo della Campania n. 2598 del 2003; appello che risulta, oltre che tempestivo, fondato.
Il provvedimento ministeriale ritenuto illegittimo dal Tribunale amministrativo ha annullato l’autorizzazione n. 49/91 dell’1 agosto 1991 relativa ad un immobile in Comune di Amalfi perché viziata sotto il triplice profilo dell’eccesso di potere per insufficienza della motivazione, della violazione del giusto procedimento e della violazione dell’art. 82, terzo comma, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
Dopo aver richiamato il vincolo paesaggistico imposto dal d.m. 22 novembre 1955, il provvedimento evidenzia, innanzitutto, che la richiesta presentata dall’interessato concerneva sia la sanatoria di opere abusive sia “ulteriori opere da realizzarsi ex novo che ancorché qualificate di completamento di fatto consistono in opere di trasformazione strutturale dell’esistente” e ritiene che “ data l’unitarietà della richiesta e del progetto presentato” l’autorizzazione comunale fosse da ritenersi relativa sia all’edificazione abusiva che alle nuove opere e pertanto era viziata “da eccesso di potere sotto il profilo della violazione dl giusto procedimento perché riducono ad una unica valutazione, formalmente espressa con le procedure e le modalità di cui all’art. 7 della legge 1497/1939, dei giudizi che invece dovevano essere espressi in parte con detta procedura e in parte con quella di cui all’art. 32 della legge 47/1985 e successive modificazioni e integrazioni”.
Il provvedimento, inoltre, rileva la carenza di motivazione del nulla-osta comunale e che esso consentiva la sanatoria e contemporaneamente la realizzazione di opere ex novo“che comportano l’alterazione dei valori panoramici e paesaggistici della località protetta che sono la ragione stessa per cui la località medesima è sottoposta a tutela”, consentendo “di fatto una modifica del provvedimento di vincolo paesaggistico … in violazione dell’art. 82 III co. D.P.R. 616/1977”.
Il giudice di primo grado ha ritenuto che nessuno dei rilievi critici anzidetti potesse sottrarsi alle censure del ricorrente. Dopo aver puntualizzato che “le opere edilizie oggetto del nulla-osta comunale riguardano … un immobile abusivo ad uso residenziale per il quale è stato chiesto il condono edilizio e le opere di completamento funzionale dello stesso comprendenti l’estensione della copertura a falde per la creazione di un porticato, pure essa con funzione di completamento-miglioramento”, il Tribunale amministrativo ha rilevato, in sintesi: – che nessuna norma esclude che possano essere unitariamente valutate, ai fini della compatibilità del loro inserimento nella località assoggettata a tutela, tanto opere edilizie da realizzare ex novo che quelle introdotte nel procedimento di condono; – che l’art. 32 l. 28 febbraio 1985, n. 47 prevede nell’ambito del procedimento di condono il medesimo subprocedimento che a norma dell’art. 7 l. 29 giugno 1939, n. 1497 e dell’art. 82 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, è prescritto per le opere da realizzare ex novo e che l’art. 35, comma 14, della citata legge n. 47 del 1985 prevede che decorsi 120 giorni dall’inoltro della domanda di condono l’interessato può, sotto la propria responsabilità, completare sotto l’aspetto funzionale l’immobile sottoposto al procedimento di sanatoria; – che le opere nuove non integravano una trasformazione strutturale dell’esistente ma opere di completamento, aspetto, questo, peraltro di rilievo sotto il profilo urbanistico piuttosto che paesaggistico; – che il provvedimento ministeriale era affetto da difetto di motivazione e d’istruttoria in quanto “con specifico riferimento alla rilevata incompatibilità ambientale, indica la precarietà del materiale edilizio facente parte dell’immobile sottoposto a condono, e ciò menziona senza tener conto delle opere definitive e di completamento progettate dal ricorrente” ; inoltre con l’atto si disponeva l’annullamento per le medesime ragioni di 7 nulla-osta comunali, relativi a manufatti diversi per forma, dimensioni e ubicazione; – che infondato era il rilievo di carenza di motivazione del nulla-osta comunale, il quale invece faceva specifico riferimento alla modesta entità del manufatto e al contesto caratterizzato da limoneti e terrazzamenti in cui si inseriva, prescrivendo correzioni del progetto, mentre involgeva valutazioni di merito, non consentite all’organo di controllo, l’obiezione che il nulla-osta comunale consentiva una modifica del vincolo.
Le argomentazioni esposte nella sentenza non convincono dell’illegittimità del provvedimento ministeriale. Viceversa questo annullamento risulta, -ad avviso di questo Collegio – aver compiutamente rilevato l’esistenza di effettivi profili di illegittimità dell’autorizzazione paesaggistica comunale: in particolare la violazione da parte comunale delle regole del giusto procedimento, che si aggiungono comunque alla carenza di motivazione dell’atto. L’annullamento è invece adeguatamente motivato; e la circostanza del contestuale annullamento di una pluralità di provvedimenti comunali, accomunati dalla medesima violazione procedimentale, non è dato sufficiente per ritenere il difetto di istruttoria, apoditticamente invece affermato nella sentenza di primo grado impugnata.
Vanno, quindi, condivisi i rilievi critici del Ministero appellante, che sostiene la piena legittimità del disposto annullamento dell’autorizzazione paesaggistica comunale rilasciata relativamente alle opere già eseguite e a quelle progettate dall’appellato. Merita di essere posta in evidenza, per un verso, la violazione procedimentale compiuta da parte del Comune riducendo ad un’unica valutazione, solo formalmente espressa a norma dell’art. 7 l. 29 giugno 1939 n. 1497, giudizi di compatibilità che andavano espressi distintamente e ai sensi dell’art. 32 l. 28 febbraio 1985, n. 47; e, per un altro verso, che la motivazione fornita dal Comune – nel senso che “l’intervento di modesta entità si inserisce nel contesto ambientale circostante caratterizzato da limoneti e terrazzamenti” – non appare idonea a dar contezza delle effettive ragioni di compatibilità paesaggistica che, in riferimento agli specifici valori tutelati, potevano consentire la realizzazione dell’intervento.
Invero è corretta l’affermazione del provvedimento ministeriale che l’atto di base non avrebbe potuto riguardare in modo unitario sia le opere abusivamente realizzate per le quali era chiesto il condono che i nuovi interventi progettati.
Si tratta di valutazioni distinte, la prima delle quali riguarda una compatibilità de praeterito, la seconda riguarda una compatibilità de futuro. La prima è logicamente prioritaria rispetto alla seconda. Sono valutazioni da operare con distinti procedimenti, tra loro in relazione di successione temporale, e richiedenti ciascuno un’autonoma motivazione. Queste valutazioni non possono fondersi ed irragionevolmente esaurirsi in un unitario giudizio di compatibilità del manufatto complessivo quale risulterebbe dalla (futura) esecuzione dei progettati interventi di completamento e miglioramento, con le correzioni progettuali prescritte.
La valutazione di compatibilità richiesta nell’ambito del procedimento di condono ha invero ad oggetto specifico ed esclusivo opere abusive già esistenti, in ordine alle quali è domandata la sanatoria, e che vanno valutate per come sono, con le relative caratteristiche di forma, dimensioni, materiali costruttivi ecc., senza possibilità di considerare, se proposte dell’interessato, ovvero di prescrivere modifiche che ne migliorino l’inserimento ambientale. Si tratterebbe invero non più di una sanatoria, bensì di un diverso titolo di legittimazione, che per di più concretizzerebbe l’elusione dell’oggetto e dei termini perentori stabiliti dalla normativa sul condono.
Solo dopo il positivo esame di compatibilità dell’opera abusiva possono essere, con distinto procedimento, valutate le opere ulteriori e additive al fabbricato originario in completamento o miglioramento (nella specie, come riferito nella sentenza gravata: estensione della copertura a falde per la creazione di un porticato) e in tale ambito possono prescriversi correzioni al progetto relativo a dette innovazioni.
Non pertinente risulta il richiamo, contenuto nella sentenza di primo grado, all’art. 35, comma 14, l. 28 febbraio 1985, n. 47, non trattandosi di completamento funzionale dell’edificio abusivo ma di addizioni di rilevanza strutturale.
Anche l’ulteriore ragione di annullamento esposta nel provvedimento ministeriale con riferimento alla carenza di motivazione dell’atto di base risulta fondata, non essendo la menzionata modesta entità del manufatto di per sé indicativa di compatibilità dell’opera con i valori paesaggistici tutelati dal decreto ministeriale 22 novembre 1955 e non valendo la circostanza che si tratti di provvedimento favorevole al richiedente ad esimere l’amministrazione comunale dall’obbligo di esternare l’iter logico da cui è scaturita la affermazione di compatibilità.
I considerati profili di illegittimità del provvedimento comunale annullato dal Ministero sono entrambi singolarmente idonei a sorreggerne la relativa determinazione statale e tanto rende irrilevante l’approfondimento delle doglianze proposte col ricorso di primo grado relativamente al terzo snodo della motivazione del provvedimento impugnato, insuscettibili, da sole, di condurre al chiesto annullamento del provvedimento stesso.
In accoglimento dell’impugnazione proposta, pertanto, la sentenza del Tribunale amministrativo va riformata nel senso della reiezione del ricorso di primo grado.
In considerazione delle particolarità della vicenda, si reputa giustificata la compensazione della spese giudiziali.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione n. 2306 del 2010, lo dichiara ammissibile e lo accoglie e per l’effetto rescinde la sentenza di questa sezione n. 7951 del 2009 ed in accoglimento dell’appello n. 5431 del 2004 riforma la sentenza n. 2598 del 2003 del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione di Salerno, nel senso del rigetto del ricorso di primo grado n. 82 del 1992.
Spese del doppio grado nonché del presente giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2012 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini, Presidente
Roberto Giovagnoli, Consigliere
Gabriella De Michele, Consigliere
Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere
Silvia La Guardia, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 27/11/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)