Accertamento del diritto alla restituzione dell’unità immobiliare – Consiglio di Stato Sentenza n. 6012/2012
sui seguenti ricorsi in appello:
1) nr. 7381 del 2007, proposto dal MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato per legge presso la stessa in Roma, via dei Portoghesi, 12,
contro
i signori Carlo DONGO, Mario DONGO ed Enzo DONGO, rappresentati e difesi dall’avv. Luigi Cocchi, con domicilio eletto presso l’avv. Mario Sanino in Roma, viale Parioli, 180,
nei confronti di
PORTO ANTICO DI GENOVA S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita;
2) nr. 7459 del 2007, proposto da PORTO ANTICO DI GENOVA S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Francesco Paoletti, Andrea Mozzati e Ivano Vigliotti, con domicilio eletto presso il primo in Roma, via G. Carducci, 4,
contro
i signori Enzo DONGO, Carlo DONGO e Mario DONGO, rappresentati e difesi dagli avv.ti Mario Sanino e Luigi Cocchi, con domicilio eletto il primo in Roma, viale Parioli, 180,
nei confronti di
MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona del Ministro pro tempore, non costituito,
entrambi per l’annullamento e/o la riforma
della sentenza del T.A.R. della Liguria, Sezione Prima, del 6 aprile 2007, nr. 588, non notificata, che ha accolto il ricorso nr. 571/2002 proposto dai signori Carlo Dongo, Mario Dongo ed Enzo Dongo per l’accertamento del diritto alla restituzione dell’unità immobiliare di loro asserita proprietà compresa nell’immobile sito in Genova, Porto Antico, denominato palazzina San Giovanni Battista.
Consiglio di Stato, Sezione Quarta,Sentenza n.6012/2012 del 28.11.2012
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio degli appellati signori Dongo;
Viste le memorie prodotte dalla appellante Porto Antico di Genova S.p.a. (in date 5 e 16 ottobre 2012) e dagli appellati (in date 3 e 15 ottobre 2012) a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, all’udienza pubblica del giorno 6 novembre 2012, il Consigliere Raffaele Greco;
Uditi per le parti l’avv. Cocchi per gli appellati, l’avv. dello Stato Pio Marrone per l’Amministrazione e gli avv.ti Mozzati e Paoletti per la appellante Porto Antico di Genova S.p.a.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
I – La società Porto Antico di Genova S.p.a. ha impugnato la sentenza con la quale il T.A.R. della Liguria, accogliendo il ricorso dei signori Carlo, Mario ed Enzo Dongo, la ha condannata, in solido con il Ministero dell’Economia e delle Finanze, alla restituzione in favore dei signori Dongo di un immobile illegittimamente occupato per l’esecuzione di opere nell’ambito dell’esposizione internazionale per il quinto centenario della scoperta dell’America, oltre al risarcimento del danno da occupazione sine titulo.
A sostegno dell’appello, la società istante ha dedotto i seguenti motivi:
1) inammissibilità e/o irricevibilità del ricorso di primo grado per difetto di giurisdizione; erroneità e illogicità della sentenza impugnata; difetto di motivazione (trattandosi di fattispecie ricadente nella sfera di cognizione del giudice ordinario);
2) erroneità della sentenza; violazione dell’art. 112 cod. proc. civ.; ingiustizia grave e manifesta (in relazione all’assimilazione compiuta dal primo giudice dell’azione restitutoria proposta dai ricorrenti ad una rei vindicatio);
3) inammissibilità e/o irricevibilità del ricorso di primo grado per carenza d’interesse; erroneità della sentenza impugnata (in relazione alla carenza di prova della proprietà dell’immobile per cui è causa da parte dei ricorrenti);
4) inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di legittimazione passiva; erroneità della sentenza (stante la carenza di legittimazione passiva in capo a Porto Antico di Genova S.p.a., soggetto estraneo alla procedura espropriativa e subentrato solo successivamente nella disponibilità dell’immobile a seguito di concessione da parte del Comune di Genova);
5) inammissibilità e/o irricevibilità del ricorso di primo grado; erroneità della sentenza per omessa pronuncia (in relazione all’eccepita inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione dell’atto di concessione in favore dell’odierna appellante);
6) inammissibilità e/o irricevibilità del ricorso di primo grado per tardività e prescrizione dell’azione; erroneità e illogicità della sentenza impugnata; difetto di motivazione; ingiustizia grave e manifesta (in relazione all’intervenuta prescrizione del diritto degli istanti alla restituzione ed al risarcimento);
7) inammissibilità e/o irricevibilità dell’azione di restituzione; erroneità della sentenza per omessa pronuncia (in relazione all’intervenuto trasferimento ex lege dell’immobile per cui è causa dapprima al demanio statale, e quindi al Comune di Genova);
8) infondatezza nel merito del ricorso di primo grado; erroneità della sentenza impugnata (stante l’irreversibile trasformazione del bene intervenuta e il conseguente erroneo calcolo del danno risarcibile rispetto alla condizione originaria dell’immobile).
Si sono costituiti gli originari ricorrenti, i quali hanno diffusamente argomentato a sostegno dell’infondatezza dell’appello, concludendo per la sua reiezione e per la conferma della sentenza gravata.
II – Un secondo appello, nella forma dell’impugnazione incidentale (ma rubricato in via autonoma), è stato proposto dal Ministero dell’Economia e delle Finanze avverso l’epigrafata sentenza del T.A.R. della Liguria.
Detto appello risulta affidato ai seguenti motivi, in larga parte sovrapponibili a quelli articolati da Porto Antico di Genova S.p.a.:
a) difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (in relazione alla reiezione dell’eccezione sul punto sollevata in prime cure);
b) mancanza di prova della proprietà dell’immobile in capo ai ricorrenti;
c) prescrizione dell’azione risarcitoria (in relazione alla reiezione dell’eccezione sul punto sollevata dinanzi al T.A.R.);
d) erroneità della statuizione del giudice in ordine all’assenza di modifiche nell’immobile rispetto alla condizione originaria (stante l’irreversibile trasformazione intervenuta dopo l’occupazione);
e) incongruità e ambiguità della sentenza impugnata in ordine alla quantificazione della somma da corrispondere a titolo di danno risarcibile (rapportata al canone annuo di locazione corrisposto per l’intero perimetro dell’area, e non già per il solo immobile oggetto di occupazione).
Anche in questo giudizio si sono costituiti in resistenza i signori Dongo, originari ricorrenti, opponendosi all’accoglimento del gravame e concludendo per la conferma della sentenza impugnata.
III – All’udienza del 6 novembre 2012, dopo che le parti private hanno sviluppato con ulteriori memorie le rispettive tesi, entrambe le cause sono state trattenute in decisione.
DIRITTO
1. In via preliminare, va disposta la riunione degli appelli in epigrafe ai sensi dell’art. 96 cod. proc. amm., trattandosi di impugnazioni avverso la medesima sentenza del T.A.R. della Liguria.
2. Ciò premesso, per una migliore comprensione delle statuizioni che seguiranno, giova riassumere le tappe essenziali della complessa vicenda amministrativa e processuale che qui occupa.
Il presente contenzioso concerne la procedura espropriativa promossa nei confronti dei signori Carlo, Mario ed Enzo Dongo e avente a oggetto un immobile sito nel perimetro del Porto Antico di Genova, nell’ambito del programma di realizzazione di opere permanenti in occasione delle manifestazioni per il quinto centenario della scoperta dell’America.
Ai sensi della legge 23 agosto 1988, nr. 373 (“Realizzazione dell’Esposizione internazionale specializzata ‘Colombo ‘92’ avente come tema ‘Cristoforo Colombo: la nave e il mare’”), il soggetto promotore dell’esproprio era l’Ente Colombo ’92, poi sciolto con successione ex lege del Ministero dell’Economia e delle Finanze nella titolarità dei relativi rapporti giuridici.
Con decreto prefettizio del 26 maggio 1990 è stata disposta l’occupazione d’urgenza dell’immobile, eseguita in data 23 agosto 1990; tuttavia, malgrado l’intervenuta scadenza dei termini fissati nella dichiarazione di pubblica utilità, la procedura non risulta essere stata mai conclusa con l’emissione di un rituale decreto di esproprio.
Nel maggio del 2002, i suindicati destinatari dell’occupazione hanno convenuto in giudizio il Ministero dell’Economia e delle Finanze, al fine di sentirlo condannare alla restituzione dell’immobile illegittimamente occupato ed al risarcimento del danno causato dall’abusiva privazione della proprietà del bene.
L’adito T.A.R. della Liguria, all’esito di attività istruttoria, ha ordinato la chiamata in causa della società Porto Antico di Genova S.p.a., risultata essere attualmente nella disponibilità dell’immobile sulla base di concessione rilasciatale dal Comune di Genova; all’esito, detta società e l’Amministrazione statale sono state condannate in solido alla restituito in integrum ed alla corresponsione in favore degli istanti, a titolo di risarcimento per il periodo di illegittima occupazione, di una somma commisurata “al canone concessorio corrisposto dalla detentrice Porto Antico s.p.a.”.
Avverso la sentenza così articolata sono insorte, con gli appelli oggi all’esame della Sezione, sia la società Porto Antico S.p.a. che la difesa erariale.
3. In ordine logico, occorre esaminare con priorità il mezzo con il quale entrambe le parti appellanti hanno reiterato l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
Si assume, sulla scorta della nota sentenza della Corte costituzionale nr. 204 del 6 giugno 2004 e della giurisprudenza costituzionale successiva, che nella fattispecie la cognizione apparterrebbe all’autorità giudiziaria ordinaria, trattandosi di controversia afferente a mero comportamento materiale occupativo della p.a.
Il motivo è infondato, essendo ormai consolidato l’orientamento che attribuisce alla giurisdizione amministrativa le controversie, anche risarcitorie, che abbiano a oggetto un’occupazione originariamente legittima, e che sia poi divenuta sine titulo a causa del decorso dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità senza il sopravvenire di un valido decreto di esproprio; ciò in quanto in questi casi trattasi non già di meri comportamenti materiali, ma di condotte costituenti espressione di un’azione originariamente riconducibile all’esercizio del potere autoritativo della p.a., e che solo per accidenti successivi – come avviene anche per l’ipotesi di successivo annullamento giurisdizionale degli atti ablatori – hanno perso la propria connotazione eminentemente pubblicistica (cfr. Cons. Stato, Ad. Pl., 22 ottobre 2007, nr. 12; id., 30 luglio 2007, nr. 9; id., 30 agosto 2005, nr. 4; C.g.a.r.s., 10 novembre 2010, nr. 1410; Cons. Stato, sez. IV, 6 novembre 2008, nr. 5498).
4. Superata la preliminare questione della giurisdizione, e principiando con l’esame dell’appello proposto da Porto Antico di Genova S.p.a., lo stesso si appalesa fondato sotto l’assorbente profilo del difetto di legittimazione passiva della parte interessata.
4.1. All’uopo, giova sottolineare che la chiamata in causa della società attualmente detentrice dell’immobile oggetto della domanda di restituzione è stata determinata dalla particolare qualificazione che il primo giudice ha dato dell’azione esercitata dai ricorrenti, assimilata a una rei vindicatio: donde, in considerazione della natura reale dell’azione, la ritenuta necessità di evocare in giudizio l’attuale detentore del bene oggetto di rivendica, secondo i comuni principi in materia.
Non è però contestato, in fatto, che la società odierna appellante è rimasta del tutto estranea alla procedura espropriativa promossa nei confronti dei signori Dongo, venendo coinvolta nella vicenda dell’immobile de quo solo in epoca molto successiva, allorché ricevette il bene in concessione dal Comune di Genova (che si assume subentrato nella titolarità dell’edificio, come meglio appresso si chiarirà).
4.2. Orbene, la Sezione non condivide la anzi detta qualificazione dell’azione esercitata dai signori Dongo nel presente giudizio, non potendo essa assimilarsi ad una azione reale come fatto dal primo giudice.
Benvero, non si nega il potere del giudice di fornire la corretta qualificazione giuridica dell’azione proposta, anche in difformità da quella datale dalla stessa parte attrice (cfr. Cass. civ., sez. un., 14 gennaio 2009, nr. 553; Cass. civ., sez. lav., 13 dicembre 2010, nr. 25140; Cass. civ., sez. III, 7 luglio 2009, nr. 15904); per questo, non merita positiva delibazione il secondo motivo dell’appello in esame, laddove si ascrive a vizio della sentenza ex art. 112 cod. proc. civ. l’avere il T.A.R. attribuito all’azione sottopostagli la ridetta natura reale.
Ciò che in questa sede non si condivide è proprio, nel merito, la richiamata conclusione del primo giudice, essendo evidente – al contrario – che nella specie i ricorrenti hanno proposto una mera azione risarcitoria, basata sulla richiesta di accertamento incidentale dell’illegittimità dell’occupazione dell’immobile, e nell’ambito della quale la richiesta di restituzione del bene costituiva soltanto la particolare modalità con la quale gli istanti avevano chiesto, in forma specifica, il soddisfacimento della propria pretesa.
4.3. La riconduzione al modello risarcitorio ex art. 2043 cod. civ. dell’azione articolata col ricorso introduttivo del presente giudizio ha una serie di rilevanti ricadute, la prima delle quali attiene proprio al profilo dell’individuazione delle parti legittimate passive.
Infatti, una volta esclusa la natura reale dell’azione de qua, e più correttamente ricondotto l’oggetto della pretesa attorea al ristoro del danno cagionato da un illecito di tipo aquiliano, è evidente che i soggetti legittimati passivi non potranno non essere soltanto i responsabili dell’illecito medesimo: segnatamente, i soggetti che hanno gestito la procedura espropriativa non ritualmente conclusa ovvero che hanno concorso nell’occupazione sine titulo.
Ne discende che Porto Antico di Genova S.p.a., come detto pacificamente estranea a tali attività, difetta di legittimazione passiva, e ne va pertanto disposta l’estromissione dal giudizio.
Con riguardo poi alla sua attuale qualità di concessionaria dell’immobile, come meglio appresso si chiarirà, trattasi di aspetto destinato a rilevare unicamente nei rapporti interni fra le Amministrazioni e i soggetti che si sono succeduti nella gestione del bene, ma che – lo si ribadisce – è indifferente rispetto alla pretesa risarcitoria azionata nel presente giudizio.
5. La conclusione raggiunta al punto che precede esonera il Collegio – salvo quanto incidentalmente si rileverà in ordine ad alcuni profili di rito – dall’esame dei residui motivi articolati nell’appello di Porto Antico di Genova S.p.a.
6. Va invece esaminato, per la parte non già delibata, l’appello del Ministero dell’Economia e delle Finanze, il quale è solo in parte fondato.
7. Con la seconda censura, viene riproposta la questione dell’asserita mancanza di prova del titolo di proprietà che i ricorrenti in primo grado hanno affermato di poter vantare sull’immobile oggetto dell’occupazione per cui è causa.
In estrema sintesi, proprio argomentando dalla qualificazione di rei vindicatio che il T.A.R. ha dato dell’azione esercitata dai ricorrenti, la difesa erariale assume che costoro avrebbero dovuto fornire la piena prova del proprio diritto dominicale, esibendo il titolo d’acquisto dell’edificio, ed essendo dunque insufficiente la mera certificazione catastale dalla quale essi risultavano intestatari del bene (certificazione che, invece, il primo giudice ha reputato idonea a provare la legittimazione attiva degli istanti).
Il motivo è infondato, dovendo contestarsi l’assunto di partenza da cui muove la doglianza alla luce di quanto si è precisato sub 4.2 circa l’esatta qualificazione che deve darsi dell’azione esercitata dai ricorrenti.
Al riguardo, la S.C. ha di recente precisato che, ai fini della individuazione del titolare del diritto al risarcimento del danno per la perdita della proprietà di un immobile (conseguente, nella specie, ad una occupazione usurpativa), così come dell’avente diritto all’indennità di espropriazione, il giudice può fondare il proprio convincimento circa la legittimazione di chi agisce sulla base di qualsiasi elemento, documentale e presuntivo, sufficiente ad escludere una erronea individuazione del destinatario del pagamento; oggetto del giudizio non è, infatti, l’accertamento diretto di detta proprietà, dovendo il relativo diritto essere dimostrato al solo fine di individuare l’avente diritto al risarcimento (cfr. Cass. civ., sez. I, 18 maggio 2012, nr. 7904).
Nel caso che qui occupa, al di là delle risultanze catastali riferite – come è ovvio – al momento in cui fu emesso il decreto di occupazione, non può non assumere forte rilevanza indiziaria il fatto che fu lo stesso espropriante, all’atto dell’adozione e della successiva notifica degli atti della procedura ablatoria, a individuare quali destinatari di essa gli odierni appellati (come si evince, ad esempio, dal verbale di immissione in possesso del 23 agosto 1990).
A fronte di ciò, poco pregio hanno le opposte deduzioni della parte appellante, basate sull’argomentazione logica per cui la particolare ubicazione dell’edificio, all’interno della fascia del demanio marittimo, indurrebbe a escludere che su di esso potesse insistere un diritto di proprietà di privati; l’argomentazione è ragionevole, ma lo è almeno altrettanto quella per cui, se effettivamente l’Amministrazione avesse avuto contezza di un’appartenenza demaniale dell’immobile, non si comprenderebbe il perché al fine di acquisirlo abbia promosso una procedura espropriativa.
Tali ultimi rilievi portano all’ulteriore considerazione per cui l’avente diritto al risarcimento da occupazione sine titulo può sempre ragionevolmente essere individuato in colui il quale, pur senza dover necessariamente essere titolare della proprietà dell’immobile, si trovi con esso in una relazione qualificata che ne legittimi l’individuazione da parte dell’espropriante quale destinatario degli atti ablatori.
8. Le considerazioni sopra svolte inducono ad affrontare un’ulteriore questione, per vero evocata quale specifico motivo di impugnazione nel solo appello di Porto Antico di Genova S.p.a., ma afferente più in generale ai profili della legittimazione processuale nel presente giudizio: ci si riferisce al problema di che rilevanza possano avere, ai fini dell’esame delle domande proposte dai ricorrenti, i successivi trasferimenti di proprietà che si assume dalle parti appellanti avere interessato l’immobile de quo.
8.1. In particolare, ai sensi dell’art. 3, comma 2, della già citata legge nr. 373 del 1988 era previsto l’automatico trasferimento al demanio statale, alla scadenza del 1 luglio 1993, delle “opere a carattere permanente” realizzate dall’Ente Colombo ’92 ai sensi del precedente comma 1.
Successivamente, è intervenuta la legge 31 dicembre 1993, nr. 579, disciplinante il trasferimento agli enti locali di beni appartenenti al demanio statale, il cui art. 6, alla lettera i) del comma 1, ha individuato fra i beni suscettibili di tale sorte anche le opere de quibus; in questo caso non era previsto che il trasferimento avvenisse ex lege, ma a seguito di specifica richiesta del Comune interessato e previo decreto del Ministero del Tesoro.
Orbene, sulla scorta della documentazione versata in atti risulta:
– che con deliberazione consiliare nr. 57 del 16 aprile 1994 il Comune ha chiesto al Ministero del Tesoro, ai sensi della normativa da ultimo richiamata, di acquisire al proprio patrimonio tutte le opere realizzate nell’area portuale per le celebrazioni colombiane (la richiesta era riferita all’intero perimetro dell’area, con in allegato una serie di schede relative ai singoli immobili, ivi compreso quello per cui oggi è causa);
– che con d.m. nr. 93705 del 16 gennaio 1995 il Ministero ha esitato positivamente la richiesta del Comune, disponendo il trasferimento nei sensi di cui sopra;
– che, successivamente, l’immobile de quo è stato dato in concessione a Porto Antico di Genova S.p.a. (di cui attualmente ospita la sede) con il già citato atto del 4 luglio 1995.
8.2. Tutto ciò premesso, la Sezione è dell’opinione – una volta chiarita la natura non reale, ma meramente risarcitoria, dell’azione esercitata nella presente sede – che le vicende da ultimo riassunte restino indifferenti rispetto alla questione dell’individuazione delle parti attiva e passiva degli obblighi risarcitori conseguenti all’illegittima occupazione dell’edificio.
Innanzi tutto, è certamente infondata l’eccezione, sollevata da Porto Antico di Genova S.p.a., di inammissibilità del ricorso per mancata estensione dell’impugnazione alla concessione del luglio 1995: infatti, tale atto è manifestamente estraneo al thema decidendum sopra precisato e afferente al solo rapporto interno tra il Comune di Genova e la società concessionaria, rapporto nel quale andranno quindi affrontati anche i problemi derivanti dall’incidenza sulla concessione stessa degli obblighi risarcitori e restitutori incombenti all’Amministrazione per effetto dell’accoglimento della domanda attorea.
In secondo luogo, anche l’ulteriore eccezione di inammissibilità per mancata evocazione in giudizio del Comune – in ipotesi odierno proprietario del bene – è destituita di fondamento in considerazione della qualificazione che si è data della domanda giudiziale (essendo altrettanto pacifica l’estraneità dell’Amministrazione comunale alle procedura ablatoria a suo tempo espletata).
8.3. Ma, anche al di là delle assorbenti considerazioni appena fatte, è lecito dubitare che i passaggi di proprietà invocati dalle parti appellanti si siano mai effettivamente realizzati.
Al riguardo, giova preliminarmente richiamare l’ormai granitico insegnamento giurisprudenziale che, sulla base delle pronunce della Corte europea dei diritti umani, esclude ogni rilevanza dell’eventuale irreversibile trasformazione dell’immobile ai fini del trasferimento della proprietà di esso in capo all’espropriante, con la conseguente espunzione dall’ordinamento del vecchio istituto della “occupazione espropriativa” basata sulla c.d. accessione invertita (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. VI, 1 dicembre 2011, nr. 6351; Cons. Stato, sez. IV, 29 agosto 2011, nr. 4833; id., 7 aprile 2010, nr. 1983; id., 15 settembre 2009, nr. 5523).
Ne discende che, in via di principio, l’occupazione sine titulo di un immobile privato da parte della p.a., quali che siano le ragioni – originarie o sopravvenute – della sua abusività, resta sempre qualificabile come un illecito permanente in danno del proprietario, il cui diritto dominicale sul bene persiste finché non sia la stessa p.a., con proprio atto, a far cessare l’illecito determinando il trasferimento della titolarità dell’immobile occupato.
Ciò premesso, si è già rilevato che il citato comma 2 dell’art. 3 della legge nr. 373/1988, nel prevedere l’automatico passaggio al demanio statale delle “opere a carattere permanente” realizzate ai sensi della medesima legge, fa riferimento specificamente alle opere di cui al precedente comma 1 dello stesso articolo; tale ultima disposizione disciplina l’obbligo delle amministrazioni pubbliche interessate di mettere “a disposizione” dell’Ente Colombo ’92 le aree su cui realizzare le predette opere (se del caso, quindi, previo esperimento delle necessarie procedure di acquisizione).
Pertanto, non può non convenirsi con l’avviso degli odierni appellati secondo cui il trasferimento ex lege al demanio statale poteva logicamente interessare i soli immobili che fossero stati legittimamente messi “a disposizione” dell’Ente Colombo ’92, e non certo anche quelli che fossero stati oggetto di appropriazione a qualsiasi titolo illecita; l’opposta opinione presuppone un’interpretazione della previsione normativa certamente incompatibile con l’art. 1 del Primo Protocollo alla CEDU – e, quindi, a rischio di incostituzionalità per contrasto con l’art. 117 Cost. -, in quanto ammette la possibilità di automatica acquisizione di beni da parte dello Stato al di fuori dell’espletamento delle legali e rituali procedure ablatorie.
Una volta escluso che l’edificio per cui è causa sia mai transitato nel demanio statale, ne discende anche che il citato d.m. nr. 93705 del 1995, quand’anche se ne predicasse una qualche rilevanza nel presente giudizio, andrebbe qualificato come nullo, per impossibilità o inesistenza giuridica dell’oggetto, nella parte in cui pretendesse di trasferire al Comune anche l’immobile de quo, essendo pacifica l’impossibilità di un atto di disposizione avente a oggetto un diritto del quale il disponente non ha la titolarità.
Le considerazioni che precedono sono svolte ad abundantiam, e anche per orientare l’eventuale risoluzione dei problemi che dovessero porsi, a valle della presente decisione, in ordine alla posizione degli enti che si sono avvicendati di fatto nella gestione dell’immobile negli anni successivi all’illegittima occupazione dello stesso.
9. Risulta invece parzialmente fondato il terzo motivo dell’appello dell’Amministrazione, con il quale viene riproposta l’eccezione – respinta dal primo giudice – di prescrizione dell’azione risarcitoria.
Al riguardo, va preliminarmente richiamato il più recente indirizzo il quale, ferma restando l’ormai pacifica irrilevanza del momento in cui si è verificata l’eventuale trasformazione irreversibile dell’immobile ai fini dell’individuazione del dies a quo del termine prescrizionale (non avendo tale evento, per quanto detto al punto che precede, alcuna efficacia traslativa della proprietà), conclude che il carattere permanente dell’illecito comporta che il termine di prescrizione della relativa azione risarcitoria riprende a decorrere da ciascun momento dell’illegittima occupazione, per tutto il tempo in cui questa si protrae (cfr. Cass. civ., sez. I, 7 marzo 2011, nr. 5381; Cons. Stato, sez. IV, 2 agosto 2011, nr. 4590).
Ciò premesso, nel caso di specie è evidente che l’illecito ha avuto inizio in data 2 marzo 1993, non essendo contestato inter partes che è a tale data che sono spirati i termini stabiliti nell’originaria dichiarazione di pubblica utilità (e non comprendendosi le ragioni che hanno indotto il primo giudice a individuare la diversa e successiva data del 2 marzo 1995); di conseguenza, essendo del pari incontestato che il primo atto interruttivo della prescrizione è costituito dalla intimazione alla restituzione inoltrata dagli espropriati in data 4 dicembre 1999, è evidente che esso è intervenuto oltre il quinquennio dalla data sopra indicata.
Tuttavia la conseguenza di ciò non è certo, come vorrebbe parte appellante, l’estinzione del diritto al risarcimento nella sua interezza, ma unicamente che il risarcimento pecuniario spettante ai ricorrenti per il mancato godimento della proprietà nel periodo di occupazione sine titulo va limitato al solo quinquennio anteriore all’ulteriore atto interruttivo rappresentato dalla proposizione del ricorso giurisdizionale (avvenuta in data 16 maggio 2002), e quindi la decorrenza del periodo ristorabile va fissata alla data del 16 maggio 1997.
Entro i limiti testé precisati, va accolto il motivo di appello in esame, con la conseguente circoscrizione del periodo di riferimento del danno risarcibile, come meglio appresso sarà precisato.
10. Meritevole di reiezione, poi, è l’ulteriore mezzo col quale l’Amministrazione appellante sollecita un riesame della questione dell’irreversibile trasformazione dell’immobile, assumendo che lo stesso all’atto dell’occupazione era un vero e proprio rudere dell’ultima guerra, e che solo a seguito della vicenda ablatoria sarebbe stato riqualificato e valorizzato.
Tale argomentazione viene svolta non già per contestare la quantificazione del danno risarcibile compiuta dal primo giudice, ma esclusivamente al fine di far valere – ancora una volta – una pretesa efficacia “traslativa” dell’evento dedotto a favore dell’Amministrazione occupante: ma si è già visto come e perché siffatta tesi sia del tutto destituita di fondamento, una volta espunto dall’ordinamento l’istituto della “occupazione espropriativa”.
Ne discende l’assoluta irrilevanza di ogni approfondimento circa l’entità dei lavori che abbiano interessato l’edificio de quo (questione su cui permane fra le parti un vivo contrasto).
Non è fuori luogo rilevare, peraltro, che l’eventuale trasformazione sostanziale intervenuta sull’immobile nel corso dell’occupazione sine titulo, come pure una sua ipotizzata attuale destinazione pubblicistica, potrebbero costituire circostanze rilevanti a fini diversi: per esempio, potrebbero essere allegati in sede di esecuzione quali fattori ostativi alla restituzione specifica ex art. 2058, comma 2, cod. civ., ovvero potrebbero incidere sulla determinazione del corrispettivo o dell’indennizzo da corrispondere agli espropriati, qualora l’Amministrazione ritenesse di addivenire con essi ad un accordo traslativo ovvero di avvalersi del potere di acquisizione “sanante” di cui all’art. 42-bis del d.P.R. 8 giugno 2001, nr. 327.
Si tratta, però, di questioni palesemente estranee al perimetro del presente giudizio, afferendo o alla fase di esecuzione del decisum giurisdizionale, o alla sfera di autonomia negoziale dell’Amministrazione, o ancora a un potere di acquisizione a questa spettante a titolo originario e indipendentemente da una statuizione giurisdizionale.
11. Venendo infine all’esame dell’ultimo motivo d’appello, lo stesso risulta fondato con riguardo alla necessità di precisare il criterio sulla base del quale il T.A.R. ha ritenuto doversi computare il danno da risarcire per il periodo di illegittima occupazione.
Tale criterio, ai sensi dell’art. 35, comma 2, del decreto legislativo 31 marzo 1998, nr. 80 (e oggi dell’art. 34, comma 4, cod. proc. amm.), è stato individuato facendo riferimento al canone corrisposto da Porto Antico di Genova S.p.a. al Comune di Genova per la locazione dell’immobile in questione; la statuizione non è stata contestata ex se né dai ricorrenti vittoriosi né tanto meno dalle parti odierne appellanti, le quali si sono limitate ad articolare doglianze in ordine alla corretta applicazione del criterio medesimo: donde non rileva nel presente giudizio la questione di quale sia l’incidenza dei diversi criteri di quantificazione dettati dal precitato art. 42-bis, d.P.R. nr. 327/2001, medio tempore intervenuto.
Nel proprio appello, l’Amministrazione rileva che, essendo Porto Antico S.p.a. locataria non del solo edificio espropriato ai signori Dongo, ma di una più vasta area ricadente nel perimetro del porto di Genova, sarebbe incongruo e ingiusto commisurare il danno risarcibile sic et simpliciter al canone nella sua interezza, che è destinato a coprire un’area di estensione ben maggiore di quella oggetto dell’occupazione per cui è causa.
Il rilievo va condiviso, e quindi la statuizione di primo grado va precisata nel senso che la somma da corrispondere a titolo di risarcimento andrà commisurata alla quota di canone riferibile al solo immobile per cui è causa (attuale sede della Porto Antico di Genova S.p.a.).
12. In conclusione, e per riepilogare quanto si è fin qui esposto:
– l’appello di Porto Antico di Genova S.p.a. va accolto, e pertanto la detta società va estromessa dal giudizio;
– conseguentemente, il Ministero dell’Economia e delle Finanze va individuato quale unico soggetto condannato al risarcimento del danno per l’occupazione sine titulo posta in essere nei confronti dei ricorrenti in primo grado;
– la somma da corrispondere a titolo di risarcimento per il periodo di illegittima privazione della disponibilità dell’immobile va commisurata non al mero canone di locazione corrisposto per gli anni di occupazione, ma alla sola quota di detto canone specificamente riferibile all’edificio in questione;
– ai fini della determinazione della somma suindicata, il periodo di riferimento va considerato con decorrenza dal 16 maggio 1997 e fino alla data di cessazione dell’occupazione ovvero del pagamento, qualora questo avvenga prima che l’Amministrazione faccia cessare l’illecito;
– restano ferme le residue statuizioni contenute nella sentenza impugnata, ivi compresa la condanna alla restituzione dell’immobile (e salva restando la facoltà di cessione bonaria ovvero di acquisizione dello stesso, come precisato al precedente punto 9).
È appena il caso di aggiungere che, qualora l’Amministrazione non ritenesse di attivarsi in alcuno dei modi suindicati al fine di far cessare l’occupazione, non sarà ovviamente preclusa agli appellati la possibilità di agire per il ristoro del pregiudizio ulteriore derivante dal protrarsi dell’illecito (e salva ogni ulteriore valutazione in ordine alle conseguenze di tale condotta anche in termini di danno erariale).
13. In considerazione della complessità della vicenda esaminata e delle questioni giuridiche affrontate, nonché dell’essere la presente vicenda occupativa risalente ad epoca in cui ben diverso era lo stato della giurisprudenza in materia rispetto a quello attuale, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di entrambi i gradi del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), riuniti gli appelli in epigrafe, definitivamente pronunciando:
– accoglie l’appello di Porto Antico di Genova S.p.a. e, per l’effetto, ne dispone l’estromissione dal giudizio;
– accoglie l’appello del Ministero dell’Economia e delle Finanze, nei limiti di cui in motivazione, e lo respinge per il resto;
– per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, condanna il solo Ministero dell’Economia e delle Finanze alla restituzione dell’immobile ed al risarcimento del danno nei termini precisati in motivazione.
Compensa tra le parti le spese di entrambi i gradi del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2012 con l’intervento dei magistrati:
Gaetano Trotta, Presidente
Raffaele Greco, Consigliere, Estensore
Fabio Taormina, Consigliere
Fulvio Rocco, Consigliere
Umberto Realfonzo, Consigliere
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/11/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
