Determinazione dei tetti spesa per l’anno 2001 – Consiglio di Stato Sentenza n.5907/2012

sul ricorso numero di registro generale 3362 del 2002, proposto da:
A.U.S.L. Ta/1, in persona del Direttore pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Aldo Loiodice, presso il cui studio ha eletto il domicilio in Roma, via Ombrone, 12 Pal. B;
contro
San Luca Laboratorio D’Analisi, Studio Radiologico Ostillio Livio, Lab. Analisi Franco Santilio, Laboratorio Analisi Esposito & Santilio Srl, Lab. Analisi Francesco Prusciano Srl, Lab. Analisi Biologiche Teresa di Giacomo Srl, Lab. Analisi Burano e Santilio Srl, rappresentati e difesi dall’avv. Giovanni Pellegrino, presso il cui studio hanno eletto il domicilio in Roma, corso del Rinascimento, 11.
Lab. Bios di Terrusi Troysi Moretti, Lab. Analisi Barbalucca Giuseppe Srl, , Lab. Analisi Cliniche Francesco Solito, Biomedical’S Srl, Lab. Analisi Cliniche Rosanna Santoro, Lab. Analisi Cliniche Chimiche, Lab. Analisi Cliniche Bio Chemical Buccoliero Aldo, Lab. Analisi Biomediche Utta Maria Grazia Marinella Srl, Studio Pomponi Avarello Srl, Lab. Analisi S. Giorgio Camodeca Antonio, Lab. D’Analisi Paolo VI Srl, non costituiti nel presente giudizio.
per la riforma
della sentenza del T.A.R. PUGLIA – sez. staccata di LECCE: sezione II n. 567/2002, resa tra le parti, concernente la determinazione dei tetti spesa per l’anno 2001

Consiglio di Stato, Sezione Terza, Sentenza n. 5907/2012 del 21.11.2012

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio e l’appello incidentale;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 ottobre 2012 il Cons. Hadrian Simonetti e uditi per le parti gli avvocati Manzi su delega di Loiodice e Valeria Pellegrino su delega di Giovanni Pellegrino;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Le strutture private odierne appellate, operanti in regime di accreditamento, impugnarono la deliberazione del Direttore Generale dell’AUSL di Taranto n. 41 del 30.1.2001, recante determinazione dei tetti di spesa per l’anno 2001 per l’assistenza medico-specialistica ambulatoriale.
Dedussero a fondamento della loro impugnazione numerosi vizi di illegittimità, lamentando in particolare l’incostituzionalità dell’art. 25 della L.R. 28/2000 nonché la sua errata applicazione, vizi dell’istruttoria e della motivazione.
2. Il Tar, dopo avere lungamente ripercorso la vicenda della riforma del sistema sanitario in Italia, respinse le censure di incostituzionalità e quelle procedimentali, accogliendo invece il motivo concernente la violazione del citato art. 25. Censurò in particolare il fatto che l’Asl avesse interpretato la formula “volume di prestazioni complessivamente erogate nel 1998”, di cui all’art. 25 comma 4, come riferita al fatturato del 1998 anziché al numero di prestazioni erogate in quell’anno moltiplicato per la tariffa del 2001. Censurò inoltre che l’Asl non avesse considerato anche le prestazioni erogate nei confronti dei cittadini residenti nell’ambito territoriale di altre unità sanitarie locali della Regione Puglia.
3. Con il presente appello è impugnata la sentenza del Tar deducendone l’erroneità sotto vari profili.
Si contesta l’interpretazione data all’art. 25 comma 4, laddove comporterebbe l’attualizzazione del fatturato sulle base delle tariffe praticate nel 2001 e, quindi, il superamento proprio del tetto di spesa voluto dal legislatore. Si contesta, inoltre, il riferimento della sentenza alle prestazioni erogate al di fuori dell’ambito territoriale, trattandosi di una questione mai dedotta dalla parte e sulla quale, pertanto, il Giudice sarebbe intervenuto ultra petita.
Si sono costituite alcune delle strutture private in origine ricorrenti eccependo l’inammissibilità dell’appello e presentando anche, a loro volta, appello incidentale con il quale ripropongono i motivi già dedotti e non accolti in primo grado.
All’udienza pubblica del 26.10.2012 la causa è passata in decisione.
4. Osserva il Collegio preliminarmente come entrambe le eccezioni di inammissibilità sollevate dalle parti private siano infondate.
4.1. Da un lato, infatti, non è stata fornita dimostrazione dell’accordo transattivo che i rappresentanti delle strutture private e l’Asl TA/1 avrebbero sottoscritto in data 6.11.2001, né tale circostanza trova conferma nelle difese dell’Azienda ospedaliera.
4.2. Dall’altro, il fatto che la medesima delibera n. 41/2001, oggetto del presente giudizio, sia stata già annullata all’esito di altri processi, con le sentenze 284 e 286/2001 del Tar Puglia, sezione di Bari, non rende per ciò solo la controversia qui in esame priva di interesse. Ciò sul rilievo, più generale, che l’azione in origine proposta dalle strutture private nei confronti dell’Asl non aveva carattere solamente impugnatorio ma, in quanto volta a contestare un atto paritetico, in sede di giurisdizione esclusiva, era essenzialmente preordinata all’accertamento di un diritto al riconoscimento di una maggiore remunerazione per le prestazioni erogate in regime di accreditamento transitorio.
5. Ciò posto, nel merito, la controversia verte sulla corretta interpretazione dell’art. 25 co. 4 della Legge Regionale 28/2000 che disciplina criteri e modalità per la remunerazione delle prestazioni e, più in particolare, della formula “volume di prestazioni complessivamente erogate nel 1998”, elemento che la disposizione citata individua quale parametro sulla base del quale calcolare la regressione tariffaria.
5.1. Gli odierni appellati ed il Tar, che sul punto ha accolto il ricorso di primo grado (cfr. la sentenza a p. 28), hanno interpretato la formula come il risultato della moltiplicazione del numero delle prestazioni erogate nel 1998 con le tariffe attualmente praticate (cioè praticate nel 2001).
5.2. Di contro, la tesi di parte appellante è che, per “volume di prestazioni complessivamente erogate nel 1998”, il legislatore regionale abbia inteso il fatturato realizzato dalla singola struttura nell’anno di riferimento 1998, sul rilievo che solamente questa lettura della disposizione sarebbe funzionale alla previsione di un tetto di spesa “certo e immediatamente conoscibile”.
5.3. Se queste sono le contrapposte tesi di parte, reputa il Collegio che la seconda interpretazione sia la più persuasiva e la più coerente con l’obiettivo della legge e, più in generale, con la politica (del diritto) di contenimento della spesa sanitaria, a garanzia stessa del diritto alla salute, per la cui tutela non può prescindersi dall’entità delle risorse a disposizione. Vale richiamare, a sostegno di questa prospettiva, il precedente in termini del Consiglio di Stato, sez. V, n. 1758/2009 che questo Collegio ritiene di privilegiare rispetto all’indirizzo meno recente rappresentato dalla decisione, sempre della sez. V, n. 6394/2002, di segno opposto.
6. Non meno fondato è il secondo motivo dell’appello proposto dall’Asl, con il quale lamenta il vizio di ultra petita nel quale sarebbe incorso il Tar nel censurare la scelta dell’Amministrazione di non considerare anche le prestazioni erogate nei confronti di cittadini residenti nell’ambito territoriale di altre unità sanitarie locali della Regione Puglia.
Il motivo, al quale la difesa delle appellate non ha replicato alcunché, è fondato poiché, in effetti, il ricorso di primo grado non conteneva una censura di questo tipo.
7. Quanto ai motivi del ricorso introduttivo di primo grado, disattesi dal Tar e riproposti pedissequamente con l’appello incidentale, questi hanno ad oggetto profili di legittimità che in massima parte investono l’assetto fondamentale del servizio sanitario nazionale nella sua evoluzione – nel segno dell’attenzione preminente riservata alla programmazione regionale dell’offerta sanitaria, a garanzia del controllo della spesa, anche nelle forme di una determinazione unilaterale dei relativi tetti – e sui quali la giurisprudenza costituzionale ed amministrativa si è oramai ampiamente espressa, in senso favorevole (v., per tutti, Corte cost., 200/2005 e Cons. St. Ad. Pen. 3/2012 sub § 2, alle cui motivazioni si fa, per economia processuale, il più ampio rinvio). Con specifico riferimento alla legittimità costituzionale della legge regionale 28/2000 è poi sufficiente richiamare il precedente già citato del Consiglio di Stato, sez. V, n. 1758/2009, a conferma della correttezza delle argomentazioni contenute nella sentenza di primo grado qui impugnata.
8. In conclusione, per le ragioni sin qui esposte, l’appello principale è fondato e va accolto, mentre quello incidentale è da respingere. Ne consegue, per l’effetto finale, la reiezione integrale del ricorso di primo grado.
9. Le spese di lite possono essere compensate, considerati i contrasti giurisprudenziali registratisi sull’interpretazione dell’art. 25 co. 4 della l.r. 28/2000.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando così provvede:
accoglie l’appello principale, respinge quello incidentale e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, respinge integralmente il ricorso di primo grado.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 ottobre 2012 con l’intervento dei magistrati:
Pier Giorgio Lignani, Presidente
Roberto Capuzzi, Consigliere
Hadrian Simonetti, Consigliere, Estensore
Dante D’Alessio, Consigliere
Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 21/11/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)