Affidamento della gestione dei servizi relativi al progetto – “piccoli Comuni grande solidarietà” – Consiglio di Stato Sentenza n. 5807/2012
sul ricorso numero di registro generale 2135 del 2012, proposto da:
Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
Legambiente Onlus, rappresentata e difesa dagli avv. ti Enrico Angelone e Mariadolores Furlanetto, con domicilio eletto presso quest’ultima in Roma, via A. Vivaldi,15;
nei confronti di
Consorzio Connecting People Soc. Coop. Onlus;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI: sezione I n. 5987/2011, resa tra le parti, concernente l’affidamento della gestione dei servizi relativi al progetto – “piccoli comuni grande solidarietà” – nell’ambito del PON sicurezza per lo sviluppo obiettivo convergenza 2007-2013
Consiglio di Stato, Sezione Terza, Sentenza n,. 5807/2012 del 19.11.2012
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Legambiente Onlus;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 ottobre 2012 il Cons. Hadrian Simonetti e uditi per le parti gli l’avvocato Furlanetto e l’avvocatodello Stato Soldano;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il Ministero dell’Interno indisse una procedura aperta per l’affidamento dei servizi relativi al progetto “piccoli comuni, grande solidarietà”, nell’ambito del PON sicurezza per lo sviluppo obiettivo convergenza 2007-2013.
La procedura, aggiudicata in favore del Consorzio Connecting People Onlus, fu impugnata da Lega Ambiente, con riferimento all’attribuzione dei punteggi relativi all’offerta tecnica, con ricorso che dapprima il Tar, poi il Consiglio di Stato, giudicarono fondato così annullando l’aggiudicazione e dichiarando inefficace il contratto di appalto.
2. Riconvocata la Commissione giudicatrice, all’esito della seduta del 23.11.2010 la procedura è stata nuovamente aggiudicata in via provvisoria in favore del Consorzio Connecting People, sempre con gli stessi punteggi.
3. Proposto un nuovo ricorso da Lega Ambiente, il Tar lo ha accolto relativamente ai punteggi assegnati alla voce “ formazione linguistica italiana”, sul rilievo che Legambiente ha offerto un numero superiore di ore settimanali di insegnamento e, ciò nonostante, ha avuto lo stesso punteggio del Consorzio, al quale la Commissione ha riconosciuto un profilo qualitativo migliore, senza peraltro fornire sul punto un’adeguata motivazione.
4. Il Ministero dell’Interno ha proposto il presente appello nel quale ha dedotto, per un verso, l’erroneità della sentenza e, per altro verso, l’impossibilità di eseguirla. Ciò sul rilievo che, frattanto, le risorse finanziarie sarebbero esaurite e che quindi non sarebbe più possibile affidare il servizio. Sicché potrebbe residuare, al più, una tutela per equivalente.
Si è costituita Legambiente resistendo all’appello e, con memoria depositata il 10.10.2012, chiedendo la condanna dell’amministrazione al risarcimento del danno per equivalente, anche in via equitativa.
Nella camera di consiglio del 13.4.2012 è stata respinta la domanda cautelare e all’udienza pubblica del 26.10.2012 la causa è passata in decisione.
5. Osserva preliminarmente il Collegio come la sentenza del Tar qui impugnata abbia accolto solo in parte il ricorso di Lega Ambiente avverso il nuovo esito della gara, relativamente alla voce dell’offerta tecnica “formazione linguistica italiana”, mentre lo ha reputato infondato in merito al giudizio sulla voce “mediazione culturale e attività di inclusione sociale”; e come su questo secondo capo di sentenza si sia formato il giudicato.
5.1. Ciò posto, sempre in premessa giova considerare come all’aggiudicazione provvisoria disposta in favore del Consorzio Connecting People non abbia fatto seguito, nonostante i quasi due anni da allora trascorsi, alcun provvedimento di aggiudicazione definitiva, come confermato anche nell’appello dell’Avvocatura dello Stato (v. p. 5). Né, tanto meno, quindi, è stato stipulato alcun nuovo contratto di appalto che sostituisse l’accordo originario dichiarato inefficace all’esito del procedente giudizio. Con la conseguenza che il servizio ed il relativo progetto è stato eseguito in via di fatto, con una modalità del tutto irrituale.
5.2. Pur in assenza di un’aggiudicazione definitiva e a fronte di un servizio frattanto già interamente eseguito – seppure, come appena veduto, sulla base di un titolo giuridico inefficace – non può dirsi che Lega Ambiente non abbia più alcun interesse alla decisione, quanto meno ai fini di una pronuncia di accertamento dell’illegittimità dell’aggiudicazione provvisoria sulla quale fondare una tutela risarcitoria per equivalente.
6. In questa prospettiva, il punto ancora controverso riguarda il giudizio espresso dalla Commissione giudicatrice, all’esito della seduta del 23.11.2010, circa la validità dei rispettivi progetti, di Lega Ambiente e del Consorzio Connecting People, con riferimento alla voce “formazione linguistica italiana”.
6.1. Per tale voce l’offerta di Lega Ambiente ha ricevuto il giudizio di “buono” ed il punteggio di 8 punti su 10, con la motivazione che “la formazione linguistica proposta è tale da assicurare buoni risultati”. Lo stesso punteggio è stato conseguito dal Consorzio Connecting People con una motivazione nella quale si legge “di buon livello le modalità di espletamento del servizio”.
Nel tentativo di precisare meglio il percorso motivazionale, la Commissione ha distinto il giudizio di valore da quello di risultato, nel primo valorizzando soprattutto il dato qualitativo e nel secondo quello quantitativo. In questo modo, come si ricava dalla lettura degli atti, la superiorità quantitativa dell’offerta di Lega Ambiente sarebbe stata compensata dal maggior pregio qualitativo dell’offerta del Consorzio Connecting People, il che avrebbe determinato la parità di punteggio.
6.2. Il Giudice di primo grado ha ritenuto che il giudizio qualitativo, più favorevole al Consorzio, non fosse sorretto da una motivazione adeguata e sufficiente.
6.3. Tale valutazione è criticata dall’appellante sul rilievo che la Commissione avrebbe invece indicato dettagliatamente le caratteristiche dell’offerta presentata dal Consorzio Connecting People, valorizzandone evidentemente la metodica di apprendimento flessibile, particolarmente adatta alla disomogeneità dei livelli di competenza che si riscontrano nei corsi degli immigrati adulti.
6.4. Ciò posto, reputa il Collegio che la critica alla sentenza, alla quale controparte non ha opposto repliche argomentate, sia fondata e che, nell’insieme, il nuovo giudizio formulato dalla Commissione – differenziando il profilo qualitativo dal dato quantitativo e compensando i rispettivi esiti – fosse invece sufficientemente motivato ed immune dai vizi logici dedotti da Lega Ambiente con il ricorso introduttivo.
Deve infatti ritenersi che la descrizione più analitica della proposta del Consorzio Connecting People valga a sottolineare – da parte della Commissione – come la stessa sia maggiormente orientata a soddisfare le molteplici e articolate esigenze di apprendimento degli immigrati, il che giustifica il riconoscimento di un valore più elevato. In misura peraltro contenuta ma comunque pur sempre sufficiente a compensare il dato quantitativo maggiore dell’offerta di Lega Ambiente. A conferma, nell’insieme, di due proposte grosso modo corrispondenti per le quali il giudizio di sostanziale equivalenza non appare irragionevole.
6.5. Ne consegue che i vizi dedotti nei confronti dell’aggiudicazione provvisoria non sono fondati.
7. Il che dispensa il Collegio dall’esaminare la domanda risarcitoria per equivalente, assorbita dal Giudice di primo grado e riproposta in appello con memoria depositata solamente all’esito della fase cautelare (v. art. 101 co. 2 c.p.a), non senza osservare che il danno da mancata aggiudicazione presupporrebbe pur sempre, come noto, l’esito favorevole del giudizio prognostico sulla fondatezza della pretesa. Per tacere, inoltre, della mancata dimostrazione della misura del danno, non reputando il Collegio sufficiente una quantificazione meramente forfettaria, che faccia applicazione del criterio astratto del 10% calcolato sull’offerta economica presentata, senza provare il vantaggio economico che in concreto Lega Ambiente avrebbe conseguito aggiudicandosi la gara.
8. Si ravvisano comunque giustificati motivi per compensare le spese di lite, tenuto conto della condotta dell’Amministrazione, come già sottolineato al punto 5.1.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge integralmente il ricorso di primo grado.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 ottobre 2012 con l’intervento dei magistrati:
Pier Giorgio Lignani, Presidente
Roberto Capuzzi, Consigliere
Hadrian Simonetti, Consigliere, Estensore
Dante D’Alessio, Consigliere
Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 19/11/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
