Sanzione per violazioni relative ad attività estrattiva – Consiglio di Stato Sentenza n. 5739/2012
sul ricorso numero di registro generale 4883 del 2008, proposto da
Brighi Ivan e Brighi Marco, rappresentati e difesi dagli avvocati Stefano Spinelli e Sandro Mambelli, con domicilio eletto presso l’avv. Maria Teresa Barbantini in Roma, viale Giulio Cesare, 14;
contro
Comune di Sarsina, rappresentato e difeso dall’avv. Gabriele De Bellis, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, via Sistina 121;
per la riforma della sentenza del t.a.r. emilia-romagna – bologna, sezione i, n. 01193/2007, resa tra le parti, concernente sanzione per violazioni relative ad attività estrattiva;
Consiglio di Stato, Sezione Sesta, Sentenza n. 5739/2012 del 14.11.2012
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2012 il Cons. Gabriella De Michele e uditi per le parti gli avvocati Barbantini per delega dell’avv. Spinelli e De Bellis;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
Torna all’esame del Collegio l’appello n. 4883/08, riferito alla sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia-Romagna, Bologna, n. 1193/07 del 15 giugno 2007, con cui era stato respinto il ricorso proposto dai signori Brighi Ivan e Brighi Marco avverso un’ordinanza-ingiunzione di pagamento per violazione delle prescrizioni, relative all’esercizio di attività estrattiva nel Comune di Sarsina.
Nella citata sentenza si esclude la prescrizione del potere sanzionatorio, con riferimento ad un accertamento di infrazione formalizzato il 30 maggio 1995, ma seguito da processo penale concluso con sentenza del 27 febbraio 1997, passata in giudicato il 22 aprile 1997, con conseguente tempestività dell’ingiunzione impugnata, notificata agli interessati il 7 e il 16 gennaio 2002 (ovvero prima della scadenza del termine quinquennale di prescrizione, di cui all’art. 28 della legge 24 novembre 1981, n. 689).
Nella situazione in esame, peraltro, la sentenza penale assolveva gli imputati, ma contemplava la trasmissione degli atti all’autorità amministrativa per le valutazioni conseguenti all’accertata violazione della legislazione regionale.
La competenza ad irrogare la sanzione, inoltre, doveva ritenersi passata ai dirigenti degli enti locali, dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) mentre inammissibile era ritenuta la richiesta di estromissione dall’obbligo di pagamento in solido di uno dei due ricorrenti, solo in quanto non in grado di far valere posizioni distinte e configgenti, avendo proposto congiuntamente il ricorso.
Nel merito, infine, la misura sanzionatoria avrebbe dovuto ritenersi corretta, poiché irrogata al termine di un’istruttoria accuratamente condotta, in cui sarebbero state prese in adeguata considerazione anche le osservazioni dei diretti interessati.
Avverso la predetta sentenza venivano riproposti i motivi di gravame già prospettati in primo grado, con ulteriore richiesta di approfondimento istruttorio, circa gli effettivi volumi di materiale scavati, in asserita eccedenza rispetto a quanto oggetto di autorizzazione, nonché l’esatta e specifica tipologia del materiale estratto ed il valore commerciale dello stesso allo stato grezzo, non risultando convincenti i dati tratti dal Comune dalla una relazione tecnica a firma del geom. Para, estraneo all’apparato istituzionale, in contrasto con altre annotazioni tecniche redatte dal geom. Rossano Ricci e con le testimonianze assunte dal Tribunale di Cesena.
Premesso quanto sopra, con sentenza non definitiva n. 573/2012 del 2 febbraio 2012 questa Sezione riteneva di poter condividere le conclusioni della sentenza appellata, circa la competenza ad emettere il provvedimento impugnato e l’interruzione dei termini di prescrizione, in pendenza del procedimento penale avviato; ugualmente condivisibile era ritenuto il riconoscimento dell’errore scusabile, per avvenuta proposizione di tempestivo ricorso avverso l’ordinanza ingiunzione, emessa ex art. 15 della legge regionale dell’Emilia-Romagna n. 21 del 28 aprile 2001, davanti al giudice ordinario, con successiva proposizione dell’impugnativa presso il locale Tribunale amministrativo , con ricorso notificato il 27 gennaio 2005, tenuto conto di una sentenza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite (19 aprile 2004, n. 7374) che in materia di opposizione ad ordinanze ingiunzioni, a norma dell’art. 23 della legge n. 689 del 1981, riconosceva la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 34 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, poi sostituito dall’art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205, che fa rientrare nell’urbanistica tutti gli aspetti dell’uso del territorio, ivi compresa la trasformazione dell’assetto geomorfologico del suolo, conseguente all’attività di coltivazione di cava, e gli eventuali interventi sanzionatori.
Nella medesima sentenza si osservava come, nella materia di cui trattasi, fossero state ravvisate oggettive ragioni di incertezza circa i principi di diritto applicabili, come dimostrato da pronunce, anche successive, di opposto segno della medesima Corte di Cassazione a Sezioni Unite, in particolare dopo la nota pronuncia della Corte Costituzionale 6 luglio 2004, n. 204, con riferimento alle controversie aventi ad oggetto comportamenti (cfr. Cass. SS.UU., 4 luglio 2006, n. 15222; ord. 2 marzo 2008, n. 6525; 2 luglio 2008, n. 18040).
Ferma restando, comunque, la giurisdizione amministrativa, in quanto affermata nella sentenza di primo grado e non contestata in sede di appello (con conseguente applicabilità dei principi in tema di giudicato parziale, già oggetto di pacifica giurisprudenza ed attualmente disciplinati dall’art. 9 Cod. proc. amm.), nella citata sentenza non definitiva n. 573/12 si confermava la sussistenza dei presupposti dell’errore scusabile, come oggi definiti dall’art. 37 del Codice.
Per le valutazioni da effettuare nel merito, invece, con la stessa sentenza n. 373/2012 veniva disposta una verificazione in contraddittorio, ex art. 66 Cod. proc. amm., a cura del Provveditorato Interregionale per le Opere Pubbliche per l’Emilia Romagna e le Marche, con lo stesso Provveditore a capo dell’organismo verificatore, ma con facoltà di delega ad un funzionario in possesso di adeguata competenza, in ordine alle seguenti circostanze:
a) correttezza metodologica nell’acquisizione dei dati, riportati nella relazione del geometra Paride Para ed attendibilità delle relative conclusioni, tenuto conto delle argomentazioni, esposte nella relazione tecnica di parte, a firma del geometra Ricci;
b) quantificazione dei materiali effettivamente scavati e valore commerciale allo stato grezzo degli stessi, alla data di comminatoria della sanzione.
In esito all’istruttoria espletata, in data 28 febbraio 2012 il Comune di Sarsina depositava la relazione del geom. Paride Para, comprensiva di sezione di Piano quotato, calcolo dei volumi di riporto e calcolo volumi di scavo per il ripristino delle quote di progetto (già documento all. n. 16 fascicolo di parte nel giudizio di primo grado dell’Amministrazione comunale appellata) e relazione n. prot. 5094 del 13.5.1995 dell’Ufficio Tecnico Comunale, recante gli accertamenti definitivi circa l’area interessata dall’attività estrattiva ed i materiali estratti (già documento all. n. 17 nel fascicolo di parte nel giudizio di primo grado dell’Amministrazione comunale appellata). Veniva poi depositata relazione tecnica in data 6 luglio 2012, a firma del delegato del Provveditore ing. Giovanni Tiani , con allegate memorie difensive delle parti, relazione del geom. Rossano Ricci, copia delle testimonianze rese nella causa civile presso il Tribunale di Forlì ed altra analitica documentazione tecnica; sulle conclusioni raggiunte dall’organismo verificatore entrambe le parti proponevano ulteriori memorie difensive e su tale base la causa è passata in decisione.
Premesso quanto sopra, i chiarimenti ottenuti appaiono sufficienti per determinare il rigetto dell’impugnazione.
L’organo verificatore ha infatti in sintesi rilevato, per quanto specificamente interessa in questa sede, le seguenti circostanze:
1) l’originaria istanza per l’apertura di una cava di ghiaia in località “Pianaccia” era stata presentata il 9 dicembre 1992, sulla base di un progetto a firma del geologo dott. Mario Gabrielli;
2) tale progetto veniva successivamente adeguato – e ripresentato il 15 aprile 1993 – in base alle osservazioni della Commissione Edilizia Comunale ed alla nuova riparametrazione del Piano di Attività Estrattiva (P.A.E.), adottato dal Comune di Sarsina, nonché in considerazione dei vincoli derivanti dal Piano Paesaggistico Regionale (con limitazione dell’attività estrattiva alle zone prive di vincolo);
3) il medesimo progetto risultava asseverato dai signori Ivan e Marco Brighi con atti notori del 28 e 29 aprile 1993, attestanti che il rilievo plani-altimetrico allegato al progetto di coltivazione della cava doveva ritenersi “conforme allo stato attuale dell’area”;
4) in data 30 aprile 1993 veniva firmata la convenzione tra il Comune di Sarsina e la ditta C.B. s.r.l., redatta secondo le indicazioni della legge regionale dell’Emilia-Romagna 18 luglio 1991, n. 17 ed in pari data veniva rilasciata, ai sensi dell’art. 33 della medesima legge regionale, autorizzazione provvisoria per lo sfruttamento della cava, con validità dalla data di notifica dell’atto fino all’approvazione del P.A.E. da parte della Regione (con riserva di nuova autorizzazione, che tenesse conto delle disposizioni definitive del Piano);
5) l’impresa era tenuta a costituire una base di riferimento (tramite l’apposizione di picchetti inamovibili) per l’individuazione dell’area estrattiva e per la successiva redazione di un computo metrico del materiale estratto;
6) la medesima impresa, che aveva facoltà di presentare varianti al progetto iniziale, ove si fossero presentati eventi imprevisti, tali da modificare il previsto quantitativo di 88.324 metri cubi di materiale utile estraibile, aveva anche facoltà di richiedere al Comune concedente una revisione degli oneri concessori, valutati su una quantità presunta;
7) il geom. Para, nel momento in cui è stato chiamato ad effettuare i propri riscontri, non ha avuto a disposizione rilievi, cartografie e foto della cava nelle varie fasi di coltivazione, non avendo l’impresa predisposto il computo metrico analitico per materiali e quantità previsto nella convenzione, pur potendosi individuare l’area di cava per la presenza dei picchetti inamovibili apposti dalla ditta;
8) il progetto presentato dalla C.B. s.r.l., allegato alla convenzione, è apparso all’organo verificatore, come risulta dalle osservazioni conclusive dallo stesso formulate nella propria relazione (con particolare riguardo al quesito, di cui al precedente punto A) “impreciso e carente nella parte riguardante lo stato futuro”; tenuto conto dei dati disponibili tuttavia – in base ad analitiche considerazioni tecniche, esposte nella medesima relazione, di cui non appare necessaria l’integrale riproduzione – i rilievi eseguiti dal geom. Para vengono ritenuti “attendibili […] .e correlazionabili con quelli del progetto iniziale”; al contrario, le confutazioni del geom. Rossano Ricci – che aveva attribuito l’infondatezza del calcolo all’imprecisione della cartografia di progetto – non sono ritenute accettabili, appunto in quanto fondate sul progetto presentato dalla ditta appellante, ovvero su dati riconosciuti dalla stessa come rispondenti allo stato dei luoghi. Il volume del materiale estraibile, ad avviso del medesimo organo verificatore, sarebbe stato indicato in progetto nella misura minima possibile e senza dimostrazioni, di modo che non potrebbe escludersi una lievitazione del materiale effettivamente estratto, in base alla “media delle altezze di ghiaia rilevata dai sondaggi stratigrafici”, o alla “media dell’altezza della sezione di ghiaia, rilevata lungo la direttrice dei sondaggi”. Non inciderebbero su tali conclusioni le testimonianze raccolte nel procedimento giudiziario n. 70/C/2002, in quanto anche l’utilizzo del cosiddetto “cappellaccio” (terreno vegetale) non giustificherebbe la notevole quantità di materiale mancante, né comunque l’utilizzazione esterna o la commercializzazione di tale terreno sarebbero stati ammissibili, in base alla convenzione ed alle prescrizioni contenute nell’autorizzazione di cava;
9) il volume del materiale mancante risulta quantificato nella misura di 1600 mc estratti nella zona non autorizzata e di 27.000 mc per il ripristino dei profili di progetto; in base ai dati disponibili, infine, si desume che il materiale mancante fosse ghiaia, con valore commerciale determinabile in base al prezziario ufficiale della Camera di Commercio, Industria e Artigianato di Forlì.
Le considerazioni qui sintetizzate – in sostanza confermative delle ragioni del Comune – sono contestate dalla difesa degli appellanti, che ribadiscono osservazioni tecniche già in precedenza prodotte, secondo le quali si vorrebbe ritenere estratto, in base al provvedimento impugnato ed ai successivi accertamenti, “un volume di ghiaia superiore a quello che esisteva nel sito”.
Dette osservazioni, tuttavia, risultano già esaminate e confutate dall’organo verificatore, il quale ha anche osservato – a pagina 19 della propria relazione – come la ditta in questione non abbia mai fornito, benché previsto dalla convenzione, “grafici, rilievi, dati sulla movimentazione del materiale, utili per la valutazione ed il controllo dell’attività estrattiva”.
In tale situazione, non può non ritenersi che la medesima ditta debba soggiacere alle analitiche e dettagliate valutazioni, effettuate da un organo tecnico imparziale nella presente sede giurisdizionale, pur trattandosi di valutazioni in parte presuntive per la mancanza di dati completi: una mancanza, tuttavia, riconducibile all’inadempienza sopra specificata.
L’appello appare dunque, conclusivamente, da respingere, mentre – per quanto riguarda le spese giudiziali – il Collegio ritiene di poterne disporre la compensazione, tenuto conto delle peculiarità della vicenda sottoposa a giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando, respinge l’appello, come in epigrafe proposto; compensa le spese giudiziali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2012 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini, Presidente
Roberto Giovagnoli, Consigliere
Gabriella De Michele, Consigliere, Estensore
Bernhard Lageder, Consigliere
Andrea Pannone, Consigliere
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/11/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
