L’accesso ai documenti non compendia anche l’obbligo di un facere a carico dell’Amministrazione – Consiglio di Stato, Sentenza n. 3529/2011

Non è accoglibile la richiesta di accesso agli atti che sia collegata alla presupposta adozione di atti amministrativi dal momento che l’accesso ai documenti non compendia anche l’obbligo di un facere a carico dell’Amministrazione. Nella specie la richiesta di accesso fatta dall’Associazione di consumatori era collegata alla istanza rivolta all’ANAS di adottare, sia un provvedimento di declassamento di due arterie da autostrade a strade extraurbane, sia un provvedimento che esonerasse gli automobilisti dall’obbligo del pagamento del pedaggio nelle tratte interessate dalla costruzione della terza corsia del Grande Raccordo Anulare di Roma

(© Litis.it, 29 Giugno 2011 – Riproduzione riservata)

Consiglio di Stato, Sezione Quarta, Sentenza n. 3529 del 10/06/2011

FATTO e DIRITTO

E’ impugnata la sentenza del TAR Lazio indicata in epigrafe che ha accolto il ricorso proposto dalla Associazione Codici -Centro per i Diritti del Cittadino- ordinando alla soccombente ANAS di esibire, mediante visione e possibilità di estrazioni di copia, nel termine di giorni 15 (quindici) dalla comunicazione o notificazione della sentenza, all’Associazione ricorrente, gli atti di cui all’istanza di accesso a suo tempo prodotta dall’Associazione stessa, con particolare riferimento a:

– atti e misure adottati, anche a seguito delle segnalazioni e richieste dell’Associazione ricorrente, per garantire l’accesso ai dispositivi di emergenza e alle piazzole di sosta sui tratti stradali A1, tra Barberino di Mugello e Valdarno, ed A14, tra Ancona e Porto S. Elpidio, interessati dai lavori per la terza corsia;

– atti relativi all’entità e alla composizione della tariffa unitaria chilometrica applicata sui medesimi segmenti autostradali.

La motivazione resa a sostegno di dette statuizioni è stata individuata, ex art. 116 c.p.c. nel solo omesso adempimento delle due ordinanze istruttorie emanate e, quindi, nella ritenuta necessità di dover accogliere il ricorso per il relativo comportamento tenuto dall’Amministrazione.

Con l’appello in epigrafe l’ANAS ha chiesto l’integrale riforma della sentenza appellata che sarebbe stata adottata in violazione dell’art. 22 della legge n. 241 del 1990 e cioè in mancanza del requisito oggettivo richiesto per l’accesso ai documenti, difettando, nel caso in esame, la possibilità legale per l’Ente di incidere, sia sulla classificazione delle due citate autostrade, sia sull’entità del pedaggio e sull’eventuale esonero dall’obbligo di pagamento dello stesso.

L’Associazione intimata, pur ritualmente evocata nel presente grado di giudizio, non si è costituita.

Nella Camera di Consiglio del 19 aprile 2011 l’appello è stato rimesso in decisione.

L’appello è fondato.

Il Giudice di prime cure con le ordinanze istruttorie emanate nel corso del giudizio di primo grado (n. 1048 del 1° luglio 2010 e n. 1227 del 11 agosto 2010) ha richiesto all’ANAS, secondo quanto è riportato nella sentenza impugnata, “…documentati chiarimenti sulla vicenda, anche in riferimento alle eventuali determinazioni nel frattempo assunte sulle istanze e richieste di accesso ad atti dell’Associazione ricorrente…”.

Orbene, far discendere dal solo inadempimento dell’ordine istruttorio anche la risoluzione delle questioni di diritto sostanziale necessariamente presupposte alla domanda di accesso documentale in questione è già di per sé statuizione che non può essere condivisa da questo Collegio poiché dal comportamento processuale della parte il Giudice è abilitato a trarre argomenti di prova le quante volte vi sia a monte un principio di prova offerto dal ricorrente e l’Amministrazione sostanzialmente lo confermi con il proprio comportamento processuale.

Ed invero, occorre avere presente, in punto di fatto, che, nella specie, come è riferito nella sentenza impugnata, l’Associazione appellata aveva affermato nella propria domanda giudiziale:

– di avere segnalato ad ANAS, nel 2009, che lungo alcuni tratti della A1 (tra Barberino di Mugello e Valdarno) e della A14 (tra Ancona e Porto S. Elpidio), per lavori di costruzione della terza corsia, i cantieri occupavano la corsia di emergenza ed erano inagibili le aree di sosta e i dispositivi di SOS, con aumento della pericolosità di percorrenza;

– di avere diffidato (tra gli altri) Anas, ad astenersi dalla richiesta di pagamento di pedaggio, sulla base degli artt. 2, comma 3, del Codice della Strada e del par. 1 del “Regolamento del soccorso stradale in autostrada per i veicoli in avaria o incidentati”;

– di avere avanzato ad ANAS, in data 17 febbraio 2010 e 1° aprile 2010, domanda di accesso agli atti, ex art. 22 L. n. 241 del 1990, con riferimento ai provvedimenti assunti in ordine alle predette richieste, alle misure intraprese per garantire l’accesso ai dispositivi di emergenza e alle piazzole di sosta sui tratti stradali suddetti, nonché in ordine agli atti relativi ad entità e composizione delle tariffe unitarie chilometriche applicate sui ripetuti segmenti autostradali oggetto dei sopra descritti lavori.

Occorre, inoltre, avere presente, in punto di diritto, che l’obbligo dell’Amministrazione di garantire l’accesso documentale presuppone che questa sia in possesso degli atti richiesti per averli formati e/o perché li detiene, sempre che, però, la domanda formulata dall’interessato attenga soltanto alla visione di tali atti ed eventualmente all’estrazione di copie, ma non anche all’adozione di provvedimenti.

Nella specie, invece, la richiesta di accesso, come deducibile dagli atti di causa, si collegava alla presupposta richiesta fatta dall’Associazione appellata ad ANAS di adottare, sia un provvedimento di declassamento delle due arterie da autostrade a strade extraurbane, sia un provvedimento che esonerasse gli automobilisti dall’obbligo del pagamento del pedaggio nelle tratte interessate dalla costruzione della terza corsia.

Orbene, in disparte il rilievo che per giurisprudenza della Sezione l’accesso ai documenti non compendia anche l’obbligo di un facere a carico dell’Amministrazione (cfr. ad es., n. 6326 del 2004), non può non rilevare il Collegio che non rientra nei poteri di ANAS:

– né la classificazione delle due arterie in questione, così da poter disporre con appositi provvedimenti, cui poi l’Associazione avrebbe potuto accedere, la richiesta declassificazione di dette arterie da autostrade a strade extra-urbane, spettando, invece, ex lege tale potere all’attuale Ministero delle Infrastrutture;

– né la determinazione sia del quantum del pedaggio autostradale, sia dei soggetti tenuti all’adempimento del relativo obbligo, in quanto determinati con atto legislativo, notoriamente sottratto all’accesso documentale, essendo fissata la tariffa unitaria chilometrica sulle tratte indicate nell’istanza di accesso dalla Convenzione sottoscritta il 12 ottobre 2007 tra ANAS ed Autostrade per l’Italia ed approvata con la disposizione contenuta nell’art. 8-duodecies della legge n. 101 del 6 giugno 2008.

Consegue che il Giudice di prima istanza avrebbe dovuto, comunque, prima sindacare il fondamento della domanda e poi, semmai trarre dal comportamento processuale dell’ANAS argomenti di prova favorevoli per l’istante Associazione, cosa che, invece, non ha fatto dichiarando direttamente sussistente un obbligo che nei fatti è giuridicamente insussistente in capo ad ANAS, come testè riscontrato.

In tale situazione, dunque, è errata la pronunzia impugnata non solo per il profilo processuale esaminato, ma anche nel merito, per le stesse ragioni sin qui espresse, non potendosi riconoscere il diritto di accesso allorquando gli atti individuati non rientrano nei poteri dell’Amministrazione, né sono da questa comunque detenuti perché neppure adottati.

Infine, a tal ultimo riguardo, può condividersi anche l’assunto di parte appellante che, vertendosi più propriamente in tema di eventuale silenzio-rifiuto, l’interessata Associazione avrebbe dovuto, semmai, far constare il relativo comportamento e far valere in sede giurisdizionale le sue connesse ragioni, onde ottenere l’emanazione di quei provvedimenti cui è collegato il richiesto accesso.

In conclusione, l’appello merita di essere accolto e, per l’effetto, merita di essere respinto il ricorso di primo grado.

Circa le spese del doppio grado di giudizio, ritiene il Collegio che sussistono, comunque giusti motivi per non porre il relativo onere a carico della soccombente Associazione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello n. 1261 del 2011, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 aprile 2011 con l’intervento dei magistrati:

Anna Leoni, Presidente FF
Sergio De Felice, Consigliere
Raffaele Potenza, Consigliere
Guido Romano, Consigliere, Estensore
Oberdan Forlenza, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 10/06/2011