ACCESSO A DOCUMENTI RELATIVI A INDIRIZZI PRIVATI DI INVALIDI SOTTOPOSTI A VISITA – Consiglio di Stato, Sentenza n. 3431/2011

Le Commissioni di verifica di 2° grado e le Commissioni mediche superiori, istituite presso i Centri medico legali dell’I.N.P.S., esercitano funzioni in precedenza esercitate dalle Commissioni sanitarie provinciali, sicché l’obbligo di trasmissione all’A.N.M.I.C. degli elenchi dei nominativi dei soggetti assoggettati a visita medica, imposto dall’art. 8, comma 4, l. 30 marzo 1971, n. 118, a carico delle pregresse Commissioni Provinciali, non può non valere anche per tali Commissioni. La ratio di tale obbligo di trasmissione consiste nell’esigenza, ritenuta meritevole di tutela dal legislatore, di mettere l’A.N.M.I.C. in grado di poter assumere ogni utile iniziativa a tutela degli invalidi e dei soggetti, anche non iscritti, i quali, essendo stati sottoposti di recente a visita, potrebbero aver interesse, in relazione agli esiti attuali degli accertamenti diagnostici compiuti sulla loro persona, a tutelare le loro ragioni (e, ancor prima, a meglio comprenderne la consistenza), in forza dell’intermediazione dell’Associazione (v., sul punto, C.d.S., Sez. V, 11 maggio 2009, n. 2869), tale esigenza di tutela e assistenza agli appartenenti alla categoria degli invalidi civili è più accentuata proprio nei casi di accertamenti compiuti dalla Commissioni di verifica di 2° grado e dalle Commissioni mediche superiori, tendenzialmente in contrasto con pregressi accertamenti più favorevoli agli assistiti già compiuti dalle Commissioni istituite presso l’A.S.L., sicché, argomentando a minori ad maius, l’obbligo di trasmissione in contestazione deve trovare attuazione proprio in questi casi più problematici, implicanti un più accentuato bisogno di tutela e assistenza dei portatori di minorazioni e invalidità.

(© Litis.it, 17 Giugno 2011 – Riproduzione riservata)

Consiglio di Stato, Sezione Sesta, Sentenza n. 3431 del 07/06/2011

FATTO e DIRITTO

1. Il T.A.R. per la Calabria, con la sentenza in epigrafe, in accoglimento del ricorso n. 391 del 2010 proposto dall’Associazione Nazionale Mutilati e Invalidi Civili (A.N.M.I.C.), sede provinciale di Reggio Calabria, nei confronti dell’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (I.N.P.S.), annullava l’impugnata nota del 27 maggio 2010, con cui l’ente resistente aveva negato l’accesso agli elenchi comprensivi degli indirizzi dei soggetti portatori di invalidità sottoposti all’esame della Commissione medica superiore di verifica e della Commissione di verifica di 2° istanza operanti presso il Centro medico legale I.N.P.S. di Reggio Calabria relativi ai periodi settembre-dicembre 2009 e gennaio-marzo 2010 e, previo riconoscimento del diritto di accesso, ordinava all’I.N.P.S.-Direzione provinciale di Reggio Calabria di rilasciare all’A.N.M.I.C., entro il termine di 30 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, copia di detti elenchi, condannando l’I.N.P.S. a rifondere alla ricorrente le spese di causa.

2. Il T.A.R. basava la pronuncia di accoglimento sui rilievi (i) che l’art. 8, comma 4, l. 30 marzo 1971, n. 118, riconosceva all’A.N.M.I.C. la titolarità di un interesse, concreto e attuale, finalizzato a tutelare le ragioni dei soggetti sottoposti agli accertamenti sanitari (in conformità allo scopo associativo di assistenza e tutela degli invalidi, enunciato negli artt. 3 e 4 dello statuto dell’Associazione), e (ii) che l’acquisizione degli elenchi nominativi dei soggetti sottoposti a visita (la cui compilazione non comportava un onere aggiuntivo per l’Istituto, dovendo i verbali di accertamento, dopo ogni seduta, comunque essere trasmessi ai soggetti interessati, e potendo l’elenco da trasmettere all’A.N.M.I.C. essere agevolmente ricavato dall’elenco dei soggetti convocati, depurato dai nominativi dei soggetti che non si sono presentati), completi degli indirizzi, non riguardava i dati “ultrasensibili” idonei a rivelare lo stato di salute dei diretti interessati, non essendo richiesta anche l’ostensione delle patologie riscontrate.

Il T.A.R. respingeva invece il primo motivo di ricorso, con cui l’Associazione aveva sostenuto il diritto alla ricezione degli elenchi delle Commissioni di 2° grado direttamente ex l. 30 marzo 1971, n. 118, anziché sulla base dell’istituto generale dell’accesso ai documenti amministrativi.

3. Avverso tale sentenza interponeva appello il soccombente I.N.P.S., deducendo i seguenti motivi:

a) violazione ed erronea applicazione degli artt. 22 l. 7 agosto 1990, n. 241, e 8 l. 30 marzo 1971, n. 118, e correlativa contraddittorietà e illogicità di motivazione, sussistendo l’obbligo della trasmissione all’A.N.M.I.C. degli elenchi dei soggetti sottoposti agli accertamenti sanitari unicamente a carico delle Commissioni mediche istituite presso le Aziende sanitarie locali (ex-Commissioni sanitarie provinciali), e non anche a carico delle Commissioni di verifica istituite presso i Centri medico legali dell’I.N.P.S.;

b) violazione ed erronea applicazione dell’art. 22 l. 7 agosto 1990, n. 241, sotto il profilo dell’insussistenza di un interesse differenziato, qualificato, concreto e attuale in capo all’A.N.M.I.C., peraltro ente di natura privatistica, di ottenere la trasmissione degli elenchi dalle Commissioni di verifica, in difetto di correlativa previsione legislativa, rivestendo la pretesa avanzata dall’Associazione natura meramente esplorativa in funzione di controllo sull’attività delle Commissioni operanti presso l’I.N.P.S. e dovendosi, diversamente, riconoscere analogo diritto anche a tutte le altre associazioni e patronati operanti nel settore dell’assistenza e tutela dei portatori di minorazioni e invalidità;

c) violazione degli artt. 22 l. 7 agosto 1990, n. 241, e 2, comma 2, d.P.R. n. 184/2006, implicando la trasmissione degli elenchi la loro previa formazione, non prevista da alcuna norma, e dunque un aggravio burocratico suppletivo, e non essendo l’Amministrazione tenuta, per soddisfare il diritto di accesso, all’elaborazione dei dati in suo possesso.

L’appellante chiedeva dunque, in riforma della gravata sentenza, il rigetto delle domande proposte in primo grado.

4. Costituendosi in giudizio, l’appellata Associazione eccepiva l’inammissibilità dell’appello principale, in quanto proposto dall’I.N.P.S.-Sede legale di Roma anziché dall’I.N.P.S.-Direzione Provinciale di Reggio Calabria, parte del giudizio di primo grado. Contestava comunque la fondatezza dell’appello principale e proponeva appello incidentale, col quale censurava l’erroneo rigetto della pretesa ostensiva fondata sull’art. 8 l. 30 marzo 1971, n. 118, e su una ricostruzione logico-sistematica dell’ordinamento settoriale vigente in materia, quale normativa speciale da ritenersi prevalente sulla disciplina generale di cui agli artt. 22 ss. l. 7 agosto 1990, n. 241. Chiedeva dunque, previa reiezione dell’appello principale, in parziale riforma della gravata sentenza il riconoscimento del diritto alla trasmissione degli elenchi delle Commissioni di verifica istituite presso l’I.N.P.S. ex art. 8 l. 30 marzo 1971, n. 118, con rifusione delle spese di causa, da distrarsi in favore dei procuratori antistatari.

5. All’udienza camerale dell’8 marzo 2011 la causa veniva trattenuta in decisione.

6. Va accolto l’appello incidentale proposto dall’A.N.M.I.C., mentre l’appello principale proposto dall’I.N.P.S. – peraltro da considerarsi soggetto indubbiamente legittimato a proporre l’appello, se non altro in quanto lo stesso, in persona del Presidente pro tempore e quale ente con sede legale in Roma, era stato già evocato in giudizio in primo grado – resta per la maggior parte assorbito e, per il resto, è infondato.

6.1. Il diritto dell’A.N.M.I.C. – che a norma dell’art. 2 l. 22 aprile 1965, n. 458, ha per scopo l’assistenza morale e materiale degli invalidi civili, anche se non associati, nonché la rappresentanza e la tutela dei loro interessi presso le pubbliche amministrazioni e presso tutti gli enti e istituti che perseguono lo scopo dell’educazione, del lavoro e dell’assistenza, e con d.P.R. del 23 dicembre 1978 (G.U. n. 062 del 03/03/1979) da persona giuridica pubblica è stata trasformata in persona giuridica di diritto privato, continuando ad esercitare anche compiti di rappresentanza generale della categoria (v. ad es. d.m. 30 aprile 2008, in tema di legittimazione ad agire in giudizio per la tutela delle persone con disabilità vittime di discriminazioni) – alla ricezione degli elenchi dei soggetti sottoposti a accertamenti sanitari dinnanzi alle Commissioni mediche di verifica di 2° istanza e alle Commissioni mediche superiori di verifica istituite presso l’I.N.P.S., sulla base di un’interpretazione logico-sistematica della normativa disciplinante la materia in esame, trova la sua base normativa nell’art. 8, comma 4, l. 30 marzo 1971, n. 118, quale inserito nell’attuale contesto normativo.

È, bensì, corretta l’affermazione del T.A.R., secondo cui l’obbligo di trasmissione degli elenchi dei nominativi dei soggetti sottoposti all’accertamento diagnostico dalle Commissioni sanitarie provinciali (oggi sostituite dalle Commissioni mediche istituite presso le Aziende sanitarie locali, a partire dalla l. 15 ottobre 1990, n. 295) secondo espressa previsione normativa gravava solo su tali Commissioni, mentre ne erano esentate le Commissioni regionali competenti a decidere sui ricorsi gerarchici presentati avverso gli accertamenti sanitari delle Commissioni provinciali (v. l’art. 9 l. 30 marzo 1971, n. 118, disciplinante le Commissioni regionali e richiamante i soli commi 2 e 3, e non anche il comma 4, del precedente art. 8).

Tuttavia, dopo la riforma del sistema di accertamento dell’invalidità civile, è stato abolito lo strumento del ricorso gerarchico, e alle Commissioni mediche di verifica di 2° grado oggi istituite presso l’I.N.P.S. è stata attribuita una funzione generale di controllo per così dire endoprocedimentale, nel senso che le stesse sono investite di tutte le pratiche espletate dalle Commissioni istituite presso le A.S.L. e hanno il compito di valutare d’ufficio, entro il termine di sessanta giorni, l’eventuale necessità di nuovi accertamenti; solo dopo il superamento di tale controllo, le Commissioni istituite presso l’A.S.L. notificano i verbali di visita divenuti “definitivi” ai diretti interessati (v. art. 1, comma 7, l. 15 ottobre 1990, n. 295; art. 10 d.l. 30 settembre 2005, n. 203, convertito in l. 2 dicembre 2005, n. 248, e succ. mod.; d.P.C.M. 30 marzo 2007; a decorrere dal 1 gennaio 2010, art. 20 d.l. 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, e circolare I.N.P.S. 28 dicembre 2009, n. 131).

Quanto, poi, alle Commissioni mediche superiori istituite presso i Centri medico legali dell’I.N.P.S., alle stesse sono attribuite funzioni di verifica – anche straordinarie – per l’accertamento della permanenza dei requisiti sanitari degli invalidi civili (art. 4, comma 3-bis, d.l. 20 giugno 1996, n, 323, convertito in l. 8 agosto 1996, n. 425), in precedenza attribuite alle Commissioni sanitarie provinciali (art 3-ter d.l. 23 dicembre 1976, n. 850, convertito in l. 21 febbraio 1977, n. 29).

Da quanto sopra emerge de plano che le Commissioni di verifica di 2° grado e le Commissioni mediche superiori, istituite presso i Centri medico legali dell’I.N.P.S., esercitano funzioni in precedenza esercitate dalle Commissioni sanitarie provinciali, sicché l’obbligo di trasmissione all’A.N.M.I.C. degli elenchi dei nominativi dei soggetti assoggettati a visita medica, imposto dall’art. 8, comma 4, l. 30 marzo 1971, n. 118, a carico delle pregresse Commissioni Provinciali, non può non valere anche per tali Commissioni.

Se, poi, si considera, che la ratio di tale obbligo di trasmissione consiste nell’esigenza, ritenuta meritevole di tutela dal legislatore, di mettere l’A.N.M.I.C. in grado di poter assumere ogni utile iniziativa a tutela degli invalidi e dei soggetti, anche non iscritti, i quali, essendo stati sottoposti di recente a visita, potrebbero aver interesse, in relazione agli esiti attuali degli accertamenti diagnostici compiuti sulla loro persona, a tutelare le loro ragioni (e, ancor prima, a meglio comprenderne la consistenza), in forza dell’intermediazione dell’Associazione (v., sul punto, C.d.S., Sez. V, 11 maggio 2009, n. 2869), tale esigenza di tutela e assistenza agli appartenenti alla categoria degli invalidi civili è più accentuata proprio nei casi di accertamenti compiuti dalla Commissioni di verifica di 2° grado e dalle Commissioni mediche superiori, tendenzialmente in contrasto con pregressi accertamenti più favorevoli agli assistiti già compiuti dalle Commissioni istituite presso l’A.S.L., sicché, argomentando a minori ad maius, l’obbligo di trasmissione in contestazione deve trovare attuazione proprio in questi casi più problematici, implicanti un più accentuato bisogno di tutela e assistenza dei portatori di minorazioni e invalidità.

Né, infine, può sussistere dubbio alcuno in ordine alla persistente vigenza dell’art. 8, comma 4, l. 30 marzo 1971, n. 118, non risultando la disposizione normativa abrogata ed essendo la stessa, tutt’al contrario, di recente rimasta espressamente confermata nella sua portata dispositiva dall’art. 24, comma 6, l. 4 novembre 2010, n. 183, laddove testualmente dispone che “rimangono fermi gli obblighi previsti … dal quarto comma dell’articolo 8 della legge 30 marzo 1971, n. 118, concernenti l’invio degli elenchi delle persone sottoposte ad accertamenti sanitari, contenenti soltanto il nome, il cognome e l’indirizzo … all’Associazione nazionale dei mutilati e invalidi civili”.

Per le esposte ragioni, in parziale riforma della gravata sentenza, va affermato che il diritto dell’A.N.M.I.C. alla trasmissione degli elenchi in contestazione, ad opera dell’I.N.P.S., trova il suo fondamento normativo e la sua compiuta disciplina nell’art. 8, comma 4, l. 30 marzo 1971, n. 118, anziché nell’istituto generale del diritto di accesso di cui agli artt. 22 ss. l. 7 agosto 1990, n. 241 (salvo per gli aspetti processuali in senso stretto), sicché, ferma restando la statuizione di annullamento della nota I.N.P.S. del 27 maggio 2010, va disposta la trasmissione degli elenchi de quibus ai sensi del citato art. 8, comma 4.

6.2. Da quanto sopra consegue l’assorbimento dell’appello principale, nella parte in cui è diretto avverso le statuizioni di accoglimento delle domande dell’A.M.N.I.C. sub specie di diritto di accesso ex artt. 22 ss. l. 7 agosto 1990, n. 241, mentre lo stesso, per i motivi esposti sub 6.1., va disatteso nel merito, nella parte in cui censura l’erronea applicazione dell’art. 8, comma 4, l. 30 marzo 1971, n. 118.

7. Considerato l’esito della causa, e confermata la statuizione sulle spese contenuta nella gravata sentenza, l’I.N.P.S. va condannato a rifondere le spese del presente grado all’Associazione appellante, nella misura liquidata in parte dispositiva, con distrazione in favore degli avv.ti Giovanni Musolino e Domenico Condello, procuratori antistatari (giusta domanda di distrazione formulata nel controricorso con appello incidentale).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (ricorso n. 184 del 2011), provvede come segue:

a) in parte respinge e in parte dichiara assorbito l’appello principale proposto dall’I.N.P.S.;

b) accoglie l’appello incidentale proposto dall’A.N.M.I.C. e, per l’effetto, in parziale riforma dell’impugnata sentenza, confermata nel resto, ordina all’I.N.P.S.-Direzione provinciale di Reggio Calabria di trasmettere all’A.N.M.I.C., ai sensi dell’art. 8, comma 4, l. 30 marzo 1971, n. 118, copia degli elenchi, completi di nome, cognome e indirizzo, degli invalidi civili sottoposti a visita nei mesi di settembre, ottobre, novembre e dicembre 2009, gennaio, febbraio e marzo 2010, dalla Commissione medica di verifica di 2° istanza e dalla Commissione medica superiore di verifica presso il Centro medico legale dell’I.N.P.S.-Direzione provinciale di Reggio Calabria;

c) condanna l’I.N.P.S. a rifondere all’A.N.M.I.C. le spese del presente grado, che si liquidano nell’importo complessivo di euro 2.000,00, oltre agli accessori di legge, da distrarsi in favore degli avv.ti Giovanni Musolino e Domenico Condello, procuratori antistatari.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 marzo 2011 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente
Maurizio Meschino, Consigliere
Roberto Garofoli, Consigliere
Bruno Rosario Polito, Consigliere
Bernhard Lageder, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 07/06/2011