Ammissione a corso di formazione dirigenziale ed esercizio della potestà discrezionale di tipo misto – Consiglio di Stato, Sentenza n. 3411/2011

La questione sottoposta a giudizio riguarda il corretto esercizio di una potestà discrezionale di tipo misto, ovvero sia tecnica che amministrativa, trattandosi di individuare – nella specie – i criteri di scelta del funzionario più idoneo da investire, nell’interesse pubblico, di funzioni dirigenziali nell’ambito della Polizia di Stato, con successiva corretta applicazione di tali criteri. La formazione della disciplina, applicabile alla valutazione concreta da effettuare é rimessa a scelte dell’Amministrazione senz’altro insindacabili nel merito, ma soggette a quella verifica di razionalità e corrispondenza ai dati concreti, che ha subito nel tempo una significativa evoluzione, in linea con i principi costituzionali e comunitari del “giusto processo” – inscindibile dalla effettività della tutela – e del “giusto procedimento amministrativo”, che vede la pubblica autorità chiamata a rendere conto delle proprie scelte in modo sempre più incisivo, oltre che con accresciute modalità di partecipazione e di verifica dei diretti interessati.

Le vecchie formule, che limitavano il sindacato giurisdizionale di legittimità sugli atti discrezionali all’esatta rappresentazione dei fatti ed alla congruità dell’iter logico, seguito dall’Autorità emanante il provvedimento, debbono dunque ritenersi superate dai parametri di attendibilità della valutazione, che sia frutto di discrezionalità tecnica, e di non arbitrarietà della scelta, ove sia stata esercitata una discrezionalità amministrativa.

Sotto il primo profilo è infatti, ormai, pacificamente censurabile la valutazione che si ponga al di fuori dell’ambito di esattezza o attendibilità, quando non appaiano rispettati parametri tecnici di univoca lettura, ovvero orientamenti già oggetto di giurisprudenza consolidata, o di dottrina dominante in materia (cfr. in tal senso, per il principio, CdS, sez IV, 13 ottobre 2003, n. 6201; Cons. St., sez. VI, 6.2.2009, n. 694 e 27.10.2009, n. 6559; Corte europea dei diritti dell’uomo, Albert et Le Compte c. Belgio, par. 29, 10 febbraio 1983 e Obermeier c. Austria, par 70, 28 giugno 1990).

Un’evoluzione analoga non può non investire la discrezionalità cosiddetta amministrativa, sotto il profilo non tanto dell’”an” e del “quid”, ma del “quomodo”, soprattutto ove le scelte si proiettino su valutazioni comparative, legate al parametro costituzionale dell’imparzialità.

Un criterio di scelta, formulato come discrezionale e pertanto insindacabile nel merito, può in effetti ritenersi funzionalmente deviato – ed essere sindacabile sul piano della legittimità – quando non renda esplicita e verificabile la logica interna che lo ispira, consentendo conclusioni di cui sia impossibile appurare l’effettiva rispondenza all’interesse pubblico.

Nel caso in esame, Il Cosiglio di Stato rileva correttamente nellasentenza appellata si accolgono le argomentazioni difensive del ricorrente, in particolare, al non corretto esercizio del potere, con cui l’Amministrazione risulta avere attribuito allos stesso punti 12 su 24, nell’ambito della categoria valutativa “qualità delle funzioni”, categoria riferita “alla competenza professionale dimostrata, al grado di responsabilità assunta, all’attitudine ad assumere maggiori responsabilità e ad assolvere le funzioni della qualifica da conferire, alla stima ed al prestigio goduti negli ambienti esterni ed interni, tenendo conto anche della sede di servizio sotto il profilo dell’impegno professionale”.

Il “range di oscillazione” del punteggio di cui trattasi (fino a 24 punti) risultava tale da poter sterilizzare ai fini della promozione le altre categorie di punteggio, legate a dati oggettivi (rapporti informativi nel quinquennio, incarichi e servizi svolti, altri titoli, anzianità di servizio), tanto da poter essere determinante ai fini della promozione a primo dirigente, come concretamente avvenuto nel caso di specie; in tale situazione, attraverso l’attribuzione discrezionale del punteggio relativo alla 3^ categoria, l’Amministrazione sarebbe stata, in pratica, in grado di procedere alla promozione a primo dirigente al di fuori di ogni controllo di legittimità.

(© Litis.it, 14 Giugno 2011 – Riproduzione riservata)

Consiglio di Stato, Sezione Sesta, Sentenza n. 3411 del 07/06/2011

FATTO

Con sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma, sez. I ter, n. 3671/05 del 12.5.2005 (che non risulta notificata), è stato accolto il ricorso proposto dal Vice Questore aggiunto della Polizia di Stato [OMISSIS], avverso il punteggio al medesimo attribuito nello scrutinio per merito comparativo, finalizzato all’ammissione al corso di formazione dirigenziale per la nomina a primo dirigente nell’Amministrazione di appartenenza.

Nella citata sentenza – ricostruito il quadro normativo di riferimento (art. 7 D.Lgs. n. 334/2000, D.M. 15.1.2002, n. 5, artt. 61 e 62 D.P.R. 24.4.1982, n. 335) – si sottolineava come l’ammissione al corso di cui trattasi dovesse essere effettuata in base a 5 categorie di giudizio, la terza delle quali, in particolare, risultava riferita alla “qualità della funzione, con particolare riferimento alla competenza professionale dimostrata, al grado di responsabilità assunto, all’attitudine ad assumere maggiori responsabilità e ad assolvere le funzioni della qualifica da conferire, alla stima ed al prestigio goduti negli ambienti esterni ed interni, all’impegno professionale derivante dalla specifica sede di servizio”. A tale riguardo, erano ritenute fondate le contestazioni dell’interessato, riferite al punteggio attribuitogli (12 punti su 24) per la categoria valutativa in questione: l’unica per la quale non risultavano “puntualmente individuate e chiarite le modalità di attribuzione del punteggio” e che risultava, pertanto, più ampiamente discrezionale, ma sulla base di parametri (funzioni svolte, sede, organizzazione e gestione del personale, stima, prestigio e personalità) sostanzialmente omogenei rispetto a quelli della prima categoria di criteri, ad eccezione dell’attitudine ad assumere maggiori responsabilità e ad assolvere le funzioni proprie della qualifica da conferire. Veniva pertanto ritenuto incongruo che il ricorrente – dopo avere ottenuto il massimo punteggio nelle categorie I (rapporti informativi) e V (anzianità), si trovasse nella graduatoria finale in posizione deteriore rispetto a colleghi con punteggi inferiori nelle predette categorie, senza che la decisiva valutazione discrezionale, compiuta dall’Amministrazione per la III categoria di criteri risultasse fondata su “concreti e verificabili elementi di fatto”, o su apposita motivazione.

Avverso la decisione sopra sintetizzata veniva proposto l’atto di appello in esame, notificato il 9.5.2006 e depositato il 29.5.2006, nel quale si sottolineava l’impossibilità di specifica motivazione per il punteggio attribuito ad ogni singolo scrutinato, dato il numero elevatissimo di funzionari da valutare (1661); le operazioni di scrutinio, inoltre, sarebbero state caratterizzate da “marcata e forte selettività”, tenuto conto dello scarso numero di posti disponibili per la promozione (51).

I criteri di giudizio seguiti, d’altra parte, sarebbero stati previamente chiariti dall’Amministrazione, tanto da rendere in concreto possibile “la verifica del corretto esplicarsi della discrezionalità riconosciuta all’Amministrazione”. Il punteggio nella fattispecie contestato, in particolare, troverebbe “evidente causa nella duplice circostanza fattuale della non particolare rilevanza delle funzioni svolte dal ricorrente e della lunghissima permanenza nelle stesse….(dal giugno 2003)”; i funzionari di cui era segnalata l’ingiustificata prevalenza sul ricorrente, viceversa, avrebbero “svolto importanti e diversificati incarichi di direzione di uffici”, con “assunzione di pesanti responsabilità anche all’esterno dell’Amministrazione”.

L’appellato, costituitosi in giudizio, eccepiva in via preliminare l’esigenza di integrazione del contraddittorio, nei confronti dei soggetti controinteressati, chiamati nel giudizio di primo grado; nel merito, lo stesso sottolineava il carattere aprioristico e privo di oggettivo riscontro delle tesi difensive dell’Amministrazione e ribadiva l’incongruità di singole valutazioni, riferite a soggetti collocati in posizione migliore in graduatoria, pur avendo minore anzianità di servizio, con ulteriore sussistenza per tali soggetti di punteggi non ottimali nei rapporti informativi, con conseguente irrazionalità della ravvisata idoneità dei medesimi a svolgere funzioni superiori.

DIRITTO

Il Collegio è chiamato a valutare, in via preliminare, l’eccezione di omessa integrazione del contraddittorio, prospettata dall’appellato. Tale eccezione risulta infondata, in conformità al pacifico indirizzo giurisprudenziale secondo cui – quando l’originario ricorrente sia risultato vincitore in primo grado di giudizio – i vari soggetti soccombenti (ovvero, la pubblica Autorità emanante l’atto impugnato e coloro che avevano interesse alla conservazione di tale atto) non sono parti necessarie nel giudizio di appello, avendo gli stessi una posizione di cointeresse alla contestazione della sentenza e non potendosi ampliare il “thema decidendum”, una volta decorsi i termini per proporre autonomo gravame (cfr. in tal senso, fra le tante, Cons. St., sez. IV, 245.11.2003, n. 7765; Cons. St., sez. VI,30.9.2004, n. 6334 e 7.2.2004, n. 424).

Nel merito, l’appello non appare comunque meritevole di accoglimento.

La questione sottoposta a giudizio riguarda, infatti, il corretto esercizio di una potestà discrezionale di tipo misto, ovvero sia tecnica che amministrativa, trattandosi di individuare i criteri di scelta del funzionario più idoneo da investire, nell’interesse pubblico, di funzioni dirigenziali nell’ambito della Polizia di Stato, con successiva corretta applicazione di tali criteri.

La formazione della disciplina, applicabile alla valutazione concreta da effettuare, era dunque rimessa a scelte dell’Amministrazione senz’altro insindacabili nel merito, ma soggette a quella verifica di razionalità e corrispondenza ai dati concreti, che ha subito nel tempo una significativa evoluzione, in linea con i principi costituzionali e comunitari del “giusto processo” – inscindibile dalla effettività della tutela – e del “giusto procedimento amministrativo”, che vede la pubblica autorità chiamata a rendere conto delle proprie scelte in modo sempre più incisivo, oltre che con accresciute modalità di partecipazione e di verifica dei diretti interessati.

Le vecchie formule, che limitavano il sindacato giurisdizionale di legittimità sugli atti discrezionali all’esatta rappresentazione dei fatti ed alla congruità dell’iter logico, seguito dall’Autorità emanante il provvedimento, debbono dunque ritenersi superate dai parametri di attendibilità della valutazione, che sia frutto di discrezionalità tecnica, e di non arbitrarietà della scelta, ove sia stata esercitata una discrezionalità amministrativa.

Sotto il primo profilo è infatti, ormai, pacificamente censurabile la valutazione che si ponga al di fuori dell’ambito di esattezza o attendibilità, quando non appaiano rispettati parametri tecnici di univoca lettura, ovvero orientamenti già oggetto di giurisprudenza consolidata, o di dottrina dominante in materia (cfr. in tal senso, per il principio, CdS, sez IV, 13 ottobre 2003, n. 6201; Cons. St., sez. VI, 6.2.2009, n. 694 e 27.10.2009, n. 6559; Corte europea dei diritti dell’uomo, Albert et Le Compte c. Belgio, par. 29, 10 febbraio 1983 e Obermeier c. Austria, par 70, 28 giugno 1990).

Un’evoluzione analoga non può non investire la discrezionalità cosiddetta amministrativa, sotto il profilo non tanto dell’”an” e del “quid”, ma del “quomodo”, soprattutto ove le scelte si proiettino su valutazioni comparative, legate al parametro costituzionale dell’imparzialità.

Un criterio di scelta, formulato come discrezionale e pertanto insindacabile nel merito, può in effetti ritenersi funzionalmente deviato – ed essere sindacabile sul piano della legittimità – quando non renda esplicita e verificabile la logica interna che lo ispira, consentendo conclusioni di cui sia impossibile appurare l’effettiva rispondenza all’interesse pubblico.

Nella sentenza appellata si accolgono le argomentazioni difensive riferite, in particolare, al non corretto esercizio del potere, con cui l’Amministrazione risulta avere attribuito all’originario ricorrente punti 12 su 24, nell’ambito della categoria valutativa “qualità delle funzioni”, categoria riferita “alla competenza professionale dimostrata, al grado di responsabilità assunta, all’attitudine ad assumere maggiori responsabilità e ad assolvere le funzioni della qualifica da conferire, alla stima ed al prestigio goduti negli ambienti esterni ed interni, tenendo conto anche della sede di servizio sotto il profilo dell’impegno professionale”.

Il “range di oscillazione” del punteggio di cui trattasi (fino a 24 punti) risultava tale da poter sterilizzare ai fini della promozione le altre categorie di punteggio, legate a dati oggettivi (rapporti informativi nel quinquennio, incarichi e servizi svolti, altri titoli, anzianità di servizio), tanto da poter essere determinante ai fini della promozione a primo dirigente, come concretamente avvenuto nel caso di specie; in tale situazione, attraverso l’attribuzione discrezionale del punteggio relativo alla 3^ categoria, l’Amministrazione sarebbe stata, in pratica, in grado di procedere alla promozione a primo dirigente al di fuori di ogni controllo di legittimità.

Nel caso di specie l’appellato, benché in possesso di ineccepibili titoli e di notevole anzianità di servizio, risulta scavalcato nel giudizio finale da soggetti anche in possesso di titoli inferiori, solo per il non elevato punteggio attitudinale di cui si discute; le ragioni di tale punteggio troverebbero come ragione giustificatrice, secondo l’Amministrazione, la “non particolare rilevanza delle funzioni svolte” e la “lunghissima permanenza nelle stesse”; quanto sopra, tuttavia, senza alcun preciso elemento di riscontro e di prova circa i titoli preferenziali, vantati da soggetti beneficiari di un punteggio più elevato nella categoria in questione, rispetto alla valutazione riportata nella categoria I e senza alcuna considerazione per gli altri numerosi parametri, che avrebbero dovuto concorrere alla formazione del giudizio attitudinale in questione, in assenza di previa determinazione del “peso specifico” di ciascun criterio valutativo, rispetto a quelli concorrenti nella medesima fascia. Emerge dunque con chiarezza, in tale situazione, come l’Amministrazione sia stata in grado di rovesciare in alcuni casi (e specificamente per l’attuale parte appellata) la graduatoria risultante in base ad altre “voci” valutative, basate su riscontri oggettivi, per effetto di un ulteriore parametro discrezionale, svincolato da predeterminazione analitica di sub-punteggi per le singole, previste componenti del giudizio ed anche da qualsiasi motivazione, tanto da risultare in effetti arbitrario. Quanto sopra, anche in considerazione del curriculum professionale dell’interessato, mostratosi nel tempo disponibile alla mobilità ed investito – contrariamente a quanto affermato da controparte – di quelle che appaiono complesse e variegate responsabilità direzionali (come responsabile di nucleo del Reparto mobile prima di Genova, poi di Roma – ove investito anche delle funzioni di responsabile della sezione amministrativa e di motorizzazione e successivamente di dirigente di nucleo delle Centrale Operativa – quindi come addetto alla sicurezza delle persone e delle sedi presso l’Alto Commissariato Antimafia e come addetto alla gestione dei collaboratori di Giustizia, poi ancora presso la Direzione Investigativa Antimafia di Roma, di Genova e nuovamente di Roma, da ultimo con attività di monitoraggio sulla situazione detentiva di appartenenti ad associazioni di tipo mafioso, con recente conferimento – con decreto del Capo della Polizia del 31.7.2009 – della medaglia d’oro al merito di servizio).

Per le ragioni esposte, in conclusione, il Collegio ritiene che la sentenza appellata meriti conferma; le spese giudiziali, da porre a carico della parte soccombente, vengono liquidate nella misura di €. 2000,00 (euro duemila/00).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando, RESPINGE il ricorso in appello indicato in epigrafe; CONDANNA l’Amministrazione appellante al pagamento delle spese giudiziali, nella misura di €. 2.000,00 (euro duemila/00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 aprile 2011 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente
Rosanna De Nictolis, Consigliere
Maurizio Meschino, Consigliere
Bruno Rosario Polito, Consigliere
Gabriella De Michele, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 07/06/2011