Revoca autonomia Istituto Comprensivo per ciechi di Assisi ed aggregazione ad altro Istituto – Consiglio di Stato, Sentenza n. 3563

Consiglio di Stato, Sezione Sesta, Sentenza n. 3563 del 13/06/2011

Ad Assisi opera da decenni un istituto scolastico speciale, denominato Istituto Comprensivo di Scuola Elementare e Media Speciale per Ciechi di Assisi (di seguito: “Istituto per Ciechi”), il cui scopo precipuo è quello di fornire il servizio scolastico ai minori ospitati nell’Istituto Serafico di Assisi, ente ecclesiastico per l’assistenza ai non vedenti pluriminorati (di seguito: “Serafico”).

Ebbene, con la sentenza gravata il primo giudice ha accolto il ricorso con cui gli odierni appellati hanno impugnato:

• la delibera del Consiglio Regionale dell’Umbria n. 282 del 28 gennaio 2009 con la quale è stato approvato il “Piano Regionale di dimensionamento delle istituzioni scolastiche per l’anno 2009/2010” nella parte in cui è stata prevista la revoca dell’autonomia dell’Istituto per Ciechi di Assisi e la sua aggregazione all’Istituto Comprensivo n. 1 di Assisi;

• il decreto del Direttore Generale dell’Ufficio Regionale Scolastico dell’Umbria prot. n. 0030-2009/Segr. del 4 febbraio 09 con il quale “..in applicazione, della delibera del Consiglio regionale dell‘Umbria n. 282 del 28 gennaio 2009, sono state apportate le modifiche al Piano di dimensionamento regionale” recependo la revoca dell’autonomia dell’Istituto per Ciechi di Assisi e la conseguente aggregazione di tale Istituto alla scuola ordinaria;

• il prospetto nel quale sono riportate le “variazioni anagrafiche” con i relativi codici meccanografici (tra i quali non figura quello dell’Istituto per Ciechi di Assisi) inviati dall’USR Umbria con nota prot. 0033-2009/Segr. del 6 febbraio 2009 così dando ulteriore seguito alla citata delibera del Consiglio Regionale dell’Umbria n. 282 del 28 gennaio 2009;

• il Piano provinciale di dimensionamento delle istituzioni scolastiche per l’anno scolastico 2009/2010 approvato dalla Conferenza Provinciale di Organizzazione della rete scolastica del 15 dicembre 2008 nella parte in cui è stata prevista la revoca della autonomia dell’Istituto per Ciechi di Assisi e la sua conseguente aggregazione all’istituto Comprensivo n. 1 di Assisi.

Provvedimenti adottati sulla base dell’articolo 64, d.l. 112/1008, convertito nella l. 133/2008, in forza del quale «Ai fini di una migliore qualificazione dei servizi scolastici e di una piena valorizzazione professionale del personale docente, a decorrere dall’anno scolastico 2009/2010, sono adottati interventi e misure volti ad incrementare, gradualmente, di un punto il rapporto alunni/docente, da realizzare comunque entro l’anno scolastico 2011/2012, per un accostamento di tale rapporto ai relativi standard europei tenendo anche conto delle necessità relative agli alunni diversamente abili» (comma 1).

Per attuare tali finalità, oltre alla riduzione delle dotazioni organiche (comma 2), alla predisposizione da parte del Ministero dell’istruzione di un «piano programmatico di interventi volti ad una maggiore razionalizzazione dell’utilizzo delle risorse umane e strumentali disponibili, che conferiscano una maggiore efficacia ed efficienza al sistema scolastico» (comma 3) ed ai relativi criteri da attuare con specifici regolamenti (comma 4), sono stati previsti (mediante integrazioni dell’articolo 64, ad opera del d.l. 154/2008, convertito nella l. 189/2008) interventi immediati direttamente volti al ridimensionamento della rete scolastica.

In particolare, si è disposto che:

– «ai fini del conseguimento degli obiettivi di cui al presente articolo, le regioni e gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, per l’anno scolastico 2009/2010, assicurano il dimensionamento delle istituzioni scolastiche autonome nel rispetto dei parametri fissati dall’articolo 2 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 18 giugno 1998, n. 233, da realizzare comunque non oltre il 31 dicembre 2008. In ogni caso per il predetto anno scolastico la consistenza numerica dei punti di erogazione dei servizi scolastici non deve superare quella relativa al precedente anno scolastico 2008/2009» (comma 4-quater);

– «per gli anni scolastici 2010/2011 e 2011/2012, il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca e il Ministro dell’economia e delle finanze, sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, promuovono, entro il 15 giugno 2009, la stipula di un’intesa in sede di Conferenza unificata per disciplinare l’attività di dimensionamento della rete scolastica, ai sensi del comma 4, lettera f-ter), con particolare riferimento ai punti di erogazione del servizio scolastico. Detta intesa prevede la definizione dei criteri finalizzati alla riqualificazione del sistema scolastico, al contenimento della spesa pubblica nonché ai tempi e alle modalità di realizzazione, mediante la previsione di appositi protocolli d’intesa tra le regioni e gli uffici scolastici regionali» (comma 4-quinquies);

– «in sede di Conferenza unificata si provvede al monitoraggio dell’attuazione delle disposizioni di cui ai commi 4-quater e 4-quinquies. In relazione agli adempimenti di cui al comma 4-quater il monitoraggio é finalizzato anche all’adozione, entro il 15 febbraio 2009, degli eventuali interventi necessari per garantire il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica» (comma 4-sexies).

Nel dettaglio, il primo giudice, disattesi i motivi di ricorso relativi all’assunta tardività del provvedimento di dimensionamento adottato dalla Regione (per mancato rispetto del termine stabilito dall’art. 64, comma 4-quater, d.l. 112/1008, convertito in l. 133/2008), nonché al mancato coinvolgimento degli organi scolastici nel procedimento conclusosi con le determinazioni impugnate, ha ritenuto invece il dedotto vizio di difetto di istruttoria e di motivazione.

In specie, il giudice di primo grado:

• chiarito che l’art. 2, d.P.R. 18 giugno 1998, n. 233 (richiamato dal citato 64, co. 4-quater, d.l. 112/1008, convertito con legge 133/2008) prevede i parametri da seguire per l’acquisto ed il mantenimento della personalità giuridica da parte degli istituti di istruzione nonché gli indici di riferimento, minimi e massimi, di popolazione scolastica, sulla base dei quali individuare la dimensione ottimale, tenendo conto degli altri elementi connotanti la scuola e il bacino di utenza, indicati dalla disposizione (comma 4);

• osservato che tali indici sono normalmente individuati in un numero di alunni da 500 a 900 (comma 2) e che in alcuni casi particolari (nelle piccole isole, nei comuni montani, nonché nelle aree geografiche contraddistinte da specificità etniche o linguistiche) possono scendere fino a 300, oppure (nelle aree ad alta densità demografica) possono essere superati (comma 3);

• precisato che secondo il comma 10, «gli indici di riferimento previsti dai commi 3, 5, 6 e 8 si applicano agli istituti di istruzione che comprendono scuole con particolari finalità, funzionanti ai sensi dell’art. 324 del testo unico approvato con decreto legislativo n. 297 del 16 aprile 1994, con il dovuto riguardo alle specifiche esigenze formative degli alunni frequentanti le suddette scuole»;

• rilevato che in base al citato articolo 324, comma 1, «sono scuole con particolari finalità, ai sensi delle disposizioni del presente testo unico, oltre alle scuole funzionanti presso gli istituti statali per non vedenti e gli istituti statali per sordomuti anche le scuole funzionanti presso altre istituzioni statali o convenzionate con il Ministero della pubblica istruzione per speciali compiti di istruzione ed educazione di minori portatori di handicap e di minori in stato di difficoltà, nonchè le scuole e gli istituti statali che si avvalgono, agli stessi fini, di interventi specializzati a carattere continuativo»;

• ritenuto che per le “scuole con particolari finalità”, tra le quali il primo giudice ha ricompreso l’Istituto per ciechi, gli indici di riferimento previsti dal citato art. 2, d.P.R. 18 giugno 1998, n. 233, trovano sì applicazione, ma subordinatamente alle «specifiche esigenze formative degli alunni», sicché sono derogabili ogni volta che esigenze formative – didattiche ma anche educative, date le condizioni particolari degli utenti – richiedano l’acquisto o il mantenimento della personalità giuridica (autonomia scolastica), anche in assenza degli indici di riferimento l’Amministrazione scolastica essendo quindi tenuta a motivare le scelte organizzative concernenti il dimensionamento e l’autonomia delle istituzioni scolastiche, non potendosi limitare ad applicare parametri e indici di riferimento;

• ha concluso osservando che non è sufficiente e congrua la motivazione addotta a sostegno della contestata soppressione dell’Istituto per ciechi di Perugia, giustificata dal fatto che “la soppressione dell’Istituto per Ciechi consentirà di accogliere anche alunni pluriminorati gravi vedenti, mentre mantenere un istituzione scolastica con un numero così limitato di iscritti, contrastante con gli indici previsti dalla legge, comporta un grave danno per l’erario, con connesse responsabilità contabili” (dichiarazioni del dirigente dell’Ufficio scolastico regionale alla Conferenza del 10 dicembre 2008).

Propone appello il Ministero dell’istruzione e della ricerca ritenendo l’erroneità della sentenza impugnata di cui chiede l’annullamento.

Propongono distinti appelli incidentali la Regione Umbria e la Provincia di Perugia.

All’udienza del 10 maggio 2011 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Vanno respinti l’appello principale e i due appelli incidentali.

All’esame dei motivi di gravame giova anteporre la sintetica illustrazione del quadro normativo di riferimento.

Ai sensi dell’art. 64, d.l. 112/1008, convertito in l. 133/2008, «Ai fini di una migliore qualificazione dei servizi scolastici e di una piena valorizzazione professionale del personale docente, a decorrere dall’anno scolastico 2009/2010, sono adottati interventi e misure volti ad incrementare, gradualmente, di un punto il rapporto alunni/docente, da realizzare comunque entro l’anno scolastico 2011/2012, per un accostamento di tale rapporto ai relativi standard europei tenendo anche conto delle necessità relative agli alunni diversamente abili» (comma 1).

Per attuare tali finalità, oltre alla riduzione delle dotazioni organiche (comma 2), alla predisposizione da parte del Ministero dell’istruzione di un «piano programmatico di interventi volti ad una maggiore razionalizzazione dell’utilizzo delle risorse umane e strumentali disponibili, che conferiscano una maggiore efficacia ed efficienza al sistema scolastico» (comma 3) ed ai relativi criteri da attuare con specifici regolamenti (comma 4), sono stati previsti (mediante integrazioni dell’articolo 64, ad opera del d.l. 154/2008, convertito in l. 189/2008) interventi immediati direttamente volti al ridimensionamento della rete scolastica.

In particolare, si è disposto che «ai fini del conseguimento degli obiettivi di cui al presente articolo, le regioni e gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, per l’anno scolastico 2009/2010, assicurano il dimensionamento delle istituzioni scolastiche autonome nel rispetto dei parametri fissati dall’articolo 2 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 18 giugno 1998, n. 233, da realizzare comunque non oltre il 31 dicembre 2008. In ogni caso per il predetto anno scolastico la consistenza numerica dei punti di erogazione dei servizi scolastici non deve superare quella relativa al precedente anno scolastico 2008/2009» (comma 4-quater).

L’art. 2, d.P.R. 18 giugno 1998, n. 233 (richiamato dal citato 64, co. 4-quater, d.l. 112/1008, convertito in l. n. 133/2008) prevede i parametri da seguire per l’acquisto ed il mantenimento della personalità giuridica da parte degli istituti di istruzione, nonché gli indici di riferimento, minimi e massimi, di popolazione scolastica, sulla base dei quali individuare la dimensione ottimale, tenendo conto degli altri elementi connotanti la scuola e il bacino di utenza, indicati dalla disposizione (comma 4);

In particolare, al comma 10, dispone che «gli indici di riferimento previsti dai commi 3, 5, 6 e 8 si applicano agli istituti di istruzione che comprendono scuole con particolari finalità, funzionanti ai sensi dell’art. 324 del testo unico approvato con decreto legislativo n. 297 del 16 aprile 1994, con il dovuto riguardo alle specifiche esigenze formative degli alunni frequentanti le suddette scuole».

Ebbene, come ritenuto dal giudice di primo grado con statuizione non contestata in appello, l’Istituto per ciechi di Assisi rientra nella nozione di “scuole con particolari finalità”; nozione recata dal citato articolo 324, co. 1, d. lgs. 16 aprile 1994, n. 297, a tenore del quale «sono scuole con particolari finalità, ai sensi delle disposizioni del presente testo unico, oltre alle scuole funzionanti presso gli istituti statali per non vedenti e gli istituti statali per sordomuti anche le scuole funzionanti presso altre istituzioni statali o convenzionate con il Ministero della pubblica istruzione per speciali compiti di istruzione ed educazione di minori portatori di handicap e di minori in stato di difficoltà, nonchè le scuole e gli istituti statali che si avvalgono, agli stessi fini, di interventi specializzati a carattere continuativo».

Tanto comporta che ogni determinazione relativa al mantenimento o meno dell’autonomia dello stesso deve essere adottata nel rispetto del citato d.P.R. 18 giugno 1998, n. 233, che impone di avere “riguardo alle specifiche esigenze formative degli alunni frequentanti le suddette scuole”.

Ebbene, ritiene il Collegio che, diversamente da quanto sostenuto dagli appellanti, la previsione da ultimo citata -lungi dal limitare l’imposizione dell’obbligo di motivare al solo caso in cui l’Amministrazione intenda derogare agli indici di riferimento minimi ritenuti congrui dal legislatore per l’attribuzione della personalità giuridica- assegna alla stessa comunque il compito di apprezzare complessivamente e comparativamente le esigenze organizzative e di economicità sottese all’eventuale decisione di accorpamento con le “specifiche esigenze formative degli alunni frequentanti le scuole con particolari finalità”.

Correttamente, pertanto, il primo giudice ha concluso sostenendo che, nel caso delle scuole come l’Istituto per Ciechi, l’Amministrazione scolastica è tenuta a motivare le scelte organizzative concernenti il dimensionamento e l’autonomia delle istituzioni scolastiche, non potendosi limitare ad applicare parametri e indici di riferimento.

Così disatteso il motivo di gravame con cui si contesta la sentenza impugnata laddove ha concluso per la sussistenza di uno specifico dovere motivazionale dell’amministrazione che intenda determinarsi nel senso della soppressione l’Istituto per Ciechi, è consentito apprezzare quanto dalle amministrazioni appellanti sostenuto con riferimento al profilo della congruità ed adeguatezza della motivazione in concreto posta a sostegno delle determinazioni contestate in primo grado.

Prima ancora giova considerare che il contestato accorpamento è destinato a sortire effetti limitati.

Come riconosciuto dallo stesso giudice di primo grado,

• “le classi aggregate all’Istituto Comprensivo n. 1 di Assisi continueranno a funzionare come “classi speciali” e riceveranno l’insegnamento appunto come tali e non secondo le modalità del sostegno, con la previsione anche di insegnamenti di musica e canto (resta da accertare se la continuità riguarda anche gli insegnamenti di attività pratiche speciali e di educazione tecnica speciale, delle quali pure nel ricorso si lamentava il venir meno);

• le dotazioni organiche del personale docente, trattandosi di “scuola primaria speciale”, rimarranno distinte rispetto a quelle dell’Istituto Comprensivo n. 1 e saranno determinate in base alle classi autorizzate con riferimento al numero di alunni iscritti;

• la sede della scuola (i locali del Serafico) non verrà cambiata.

Pertanto, l’unico effetto sarà quello di eliminare il posto di dirigente scolastico e quello di dirigente amministrativo, nonché di sopprimere gli organi collegiali dell’Istituto per Ciechi (in quanto posizioni organizzative accorpate a quelle dell’Istituto Comprensivo n. 1).

Ebbene, questa essendo la reale portata effettuale delle determinazioni impugnate in primo grado, la contestata soppressione dell’Istituto per ciechi di Perugia dalle stesse recate è stata giustificata sul rilievo per cui “la soppressione dell’Istituto per Ciechi consentirà di accogliere anche alunni pluriminorati gravi vedenti, mentre mantenere un istituzione scolastica con un numero così limitato di iscritti, contrastante con gli indici previsti dalla legge, comporta un grave danno per l’erario, con connesse responsabilità contabili” (dichiarazioni del dirigente dell’Ufficio scolastico regionale alla Conferenza del 10 dicembre 2008).

Ritiene al riguardo il Collegio di condividere appieno l’avviso espresso dal primo giudice laddove ha ritenuto che la riportata motivazione sia affetta da profili di insufficienza ed incongruità.

E’ necessario, invero, considerare che l’Amministrazione avrebbe dovuto dare atto nell’apparato motivazionale delle ragioni che impongono di attendere alla soppressione ed all’accorpamento dell’Istituto per ciechi, nonostante le specifiche esigenze formative proprie degli alunni che lo frequentano.

Ritiene il Collegio che nella motivazione riportata l’Amministrazione non abbia in alcun modo dato atto della dovuta comparazione tra i minimi effetti vantaggiosi che dalla disposta soppressione derivano in termini di efficienza organizzativa e di risparmi economici con quelli, certo negativi, legati all’impatto che l’accorpamento ha sul soddisfacimento delle specifiche esigenze di formazione cui la scuola in questione istituzionalmente risponde.

Come attentamente osservato dal giudice di primo grado, invero, il risparmio per la spesa pubblica, peraltro potenziale, in quanto subordinato alla non assunzione di altri dipendenti per coprire i posti ai quali invece sarebbero destinati i dirigenti dell’Istituto perdenti posto, appare molto contenuto, venendo in rilievo i costi di due posti in organico, oltre che quelli, certo limitati, derivanti dal funzionamento degli organi collegiali.

Al contempo, non vi è incompatibilità tra l’obiettivo perseguito dall’amministrazione di estendere l’utenza e il mantenimento dell’autonomia dell’Istituto, obiettivi armonizzabili con la adozione di meri atti organizzativi.

Su altro fronte, viceversa, la disposta soppressione dell’autonomia dell’Istituto per ciechi -pur temperata, come rilevato, dal mantenimento degli insegnamenti come insegnamenti speciali, oltre che dal mantenimento della sede- non può non recare con sé un impatto dirompente sull’efficacia di un complessivo modello di assistenza educativa pensato per alunni in gran parte pluriminorati gravi, che necessitano, come puntualmente illustrato dal giudice di prima istanza, “di insegnamenti mirati ed appositamente studiati al fine di consentire loro di acquisire, più che un’istruzione di tipo nozionistico, la capacità di relazionarsi con l’ambiente e le persone che li circondano superando l’atteggiamento di forte chiusura che la loro condizione induce dinanzi agli stimoli esterni”.

Alla stregua delle esposte ragioni va pertanto respinto l’appello principale; per le stesse ragioni meritano reiezione gli appelli incidentali.

Sussistono giustificate ragioni per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sul ricorso, lo respinge.

Respinge gli appelli incidentali.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente FF
Roberto Garofoli, Consigliere, Estensore
Roberto Giovagnoli, Consigliere
Gabriella De Michele, Consigliere
Fabio Taormina, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 13/06/2011