Validità del diploma per l’accesso alle carriere di concetto presso una pubblica amministrazione – Consiglio di Stato, Sentenza n. 3383/2011

In tema di possesso del titolo ai fini per l’accesso alle carriere di concetto, il titolo rilasciato dalle scuole magistrali al fine dell’insegnamento nel corso preparatorio delle scuole elementari (Art. 24, T.U. 22 gennaio 1925, n. 432), che, nel cessato ordinamento, era considerato di per sé abilitante per la specifica professionalità e, conseguito al termine di un corso di studio triennale, non era equiparabile al diploma magistrale, costituente il diploma di maturità da conseguirsi al termine del corso magistrale ordinario (Consiglio di Stato, sez. VI, n. 642/2010).

Il diploma di abilitazione all’insegnamento nelle scuole di grado preparatorio va riconosciuto come titolo rilasciato da una scuola secondaria di secondo grado (tale essendo qualsiasi scuola, cui si acceda dopo un corso di studi medi inferiori, o scuola secondaria di primo grado), ma detto diploma non è equipollente al diploma di abilitazione (o maturità), rilasciato a chiusura dei corsi di scuola secondaria di secondo grado di durata quinquennale, questi ultimi soltanto validi per l’accesso ai corsi di laurea universitari ed alle carriere di concetto presso una pubblica amministrazione (cfr. in tal senso Cons. St., sez. V, 28.1.1993, n. 178, 6.5.1997, n. 469 e 1.10.1999, n. 1232; sez. VI, 9.6.1993, n. 421 e 18.11.1985, n. 600)” (Cons. di Stato, sez. VI, n.3992/2005).

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Consiglio di Stato, Sezione Quarta, Sentenza n. 3383 del 06/06/2011

FATTO

1.- Con ricorso al TAR del Lazio, la sig.ra [OMISSIS], dipendente del Ministero della Giustizia in servizio presso il Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria nel profilo di assistente-amministrativo area B (posiz.ec.B3), chiedeva l’annullamento della nota ministeriale n. prot. 2003/Riq.Pers.Int. in data 13.10.2003, a seguito della quale la ricorrente è stata esclusa dal percorso di riqualificazione del personale interno, per la copertura di n 114 posti dell’area C, posizione economica C1, profilo di Collaboratore. La ricorrente impugnava anche ogni atto presupposto, connesso e consequenziale, ivi compresi gli accordi sottoscritti il 5.2.2002 e il 29.1.2003 dall’Amministrazione della Giustizia e dalle OO.SS., concernenti i passaggi da un’area all’altra, nonché il protocollo di intesa n. 5 del contratto integrativo di amministrazione, sottoscritto il 5.4.2000, la circolare PU GDAP del 17.12.2003 e l’avviso in data 6.2.2003 (pubblicato su G.U. n. 21 del 30.6.2003) per l’indizione della procedura selettiva per la copertura dei posti in questione.

La predetta esclusione veniva motivata dall’amministrazione con il mancato possesso di uno dei due requisiti di partecipazione, alternativamente richiesti (diploma di laurea, ovvero 5 anni di esperienza professionale nella posizione di provenienza e diploma di scuola secondaria superiore). Contro l’atto impugnato, la sig.ra [OMISSIS] deduceva i seguenti motivi di gravame:

1- violazione dell’art. 191 D. Lgs. N. 297/94; violazione dell’art. 15 e relativo allegato del CCNL Comparto Ministeri 1998/2001; violazione della legge n. 241/90; motivazione insufficiente e perplessa; eccesso di potere, avendo la ricorrente maturato una anzianità di oltre cinque anni nella posizione di provenienza ed essendo la medesima in possesso di diploma di scuola secondaria superiore (rappresentato dal diploma di abilitazione all’insegnamento nelle scuole di grado preparatorio);

– ulteriore violazione delle norme, citate al precedente punto 1; violazione dell’art. 2 L. n. 241/90, non essendo stata fornita alcuna risposta alle motivate controdeduzioni dell’interessata ed essendo anzi stata diramata, in data 17.12.2003, una circolare, in cui si statuisce che la mancata risposta dell’Amministrazione alle deduzioni dei destinatari dell’atto equivarrebbe a rigetto implicito delle stesse.

2.- Il Tribunale adìto, riconosciuta in via pregiudiziale, la propria giurisdizione in ordine alla controversia in esame, e ritenuti non presenti profili di inammissibilità dell’impugnativa degli atti prodromici all’esclusione, ha respinto le argomentazioni svolte a sostegno del primo gruppo di censure e, con diffusa motivazione, ha invece accolto la tesi per cui il titolo di “diploma di abilitazione all’insegnamento nelle scuole di grado preparatorio”, in possesso della ricorrente, può farsi rientrare nella categoria dei “Diplomi di scuola secondaria superiore”, indicata dall’art. 5 dell’avviso di selezione che prevede i titoli valutabili.

3.- Il Ministero della Giustizia ha impugnato la sentenza del TAR, chiedendone la riforma alla stregua di articolati mezzi di gravame; sotto il profilo processuale il Ministero ha eccepito a carico della sentenza che:

-il ricorso avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile, per intempestività, relativamente all’impugnazione dell’avviso dipartimentale 6.2.2003;

– la pronunzia è viziata da ultrapetizione, nella parte in cui avrebbe accolto il ricorso su questione non sollevata dalla ricorrente (l’inadeguatezza delle indicazioni fornite dal bando in ordine al titolo di studio richiesto).

Nel merito della questione controversa, il Ministero ha dedotto motivi riassunti nella sede della loro trattazione in diritto da parte della presente decisione.

3.1- Nel giudizio d’appello si è costituita la sig.ra [OMISSIS], la quale, con appello incidentale autonomo, ha impugnato la sentenza in esame nella parte in cui, negando l’equipollenza tra diploma posseduto e quello di istruzione secondaria, ha respinto le censure di violazione dell’art. 191 del d.leg.vo n.297/1994 e dell’art.15 del CCNL ministeri 1998-2000; in particolare l’appellante incidentale ha precisato di non aver argomentato nel senso dell’equipollenza tra i due diplomi ma che il Bando di concorso doveva essere interpretato nel senso di ritenere il diploma magistrale rientrante tra i diplomi di scuola secondaria superiore; ciò poiché il citato art. 191 considera espressamente il diploma magistrale come diploma di scuola secondaria superiore.

3.2- Con ordinanza n. 4084/2005 la Sezione ha disposto l’accoglimento della istanza di sospensione della sentenza impugnata, avanzata dall’appellante Ministero.

3.3.- L’appellata ha esposto e ribadito le proprie tesi con le memorie difensive 2 e 26/8/2005 e 3.3.2011.

3.4.- Alla pubblica udienza del 5 aprile 2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1.- Ritiene il Collegio di poter prescindere dalle eccezioni processuali sollevate dall’appellante Ministero (ed in fatto riassunte), poiché l’appello è fondato nel merito.

2.- La controversia sottoposta alla Sezione verte sulla questione centrale della valenza del titolo di studio posseduto dalla ricorrente (diploma di abilitazione all’insegnamento nelle scuole di grado preparatorio) al fine di partecipare alla procedura concorsuale in argomento (dalla quale l’odierna appellata è stata esclusa), disciplinata dal bando 6.2.2003, il quale, all’art. 2, c.2, prescrive il requisito di ammissione del possesso del diploma di maturità di secondo grado. Dalla soluzione dipende l’esito sia dell’appello principale che di quello incidentale, vertendo essi su identica questione.

2.1- Prendendo avvio dalla sentenza gravata, si rileva che la stessa ha affermato l’illegittimità della contestata esclusione argomentando, in favore della sufficienza del diploma triennale, che:

– a norma dell’art. 191 del medesimo D.Lgs. “l’istruzione secondaria superiore comprende tutti i tipi di istituti e scuole immediatamente successivi alla scuola media”, di modo che appare pacifico che i titoli di studio, rilasciati al termine di detto periodo di istruzione, siano tutti “diplomi di istruzione secondaria di secondo grado”;

– il D.P.R. 23.7.1998, n. 323, recante la disciplina egli esami di Stato menziona con tale univoca indicazione come i titoli conclusivi dei corsi di studio di istruzione secondaria superiore, a norma dell’art. 1 della legge 10.12.1997, n. 425, a partire dall’anno scolastico 1998/1999;

– non appare sufficiente per considerarsi istitutivo di un diverso “genus” di esame di stato, conclusivo del corso di studi, l’ art. 2, comma 5, della legge n. 425/97, che riprende con finalità di disciplina di dettaglio e non a carattere generale il dettato dell’abrogato primo comma dell’art. 199 del Lgs. n. 297/94;

– l’indicazione fornita dall’Amministrazione nel bando di selezione, circa la necessità di un “diploma di maturità di secondo grado”, non è sufficiente per escludere il diploma triennale;

– una preclusione di tali titoli per l’accesso ai corsi di riqualificazione di cui trattasi avrebbe infatti richiesto una più chiara indicazione esplicativa in sede di avviso di selezione.

2.2.- L’appello avversa l’orientamento sopra riassunto deducendo che il titolo posseduto dalla sig.ra [OMISSIS], pur essendo l’interessata in possesso dell’altro requisito, non poteva consentire l’ammissione alla selezione, in quanto, sebbene l’art. 191 del decreto n. 297 ricomprenda nell’istruzione secondaria superiore tutti i tipi di istruzione immediatamente successivi alla scuola media, l’art. 194 pone nuovamente un discrimine tra gli stessi relativamente alla durata dei differenti corsi; ed il diploma posseduto dalla ricorrente è stato conseguito al termine di un corso di durata triennale che non abilita all’accesso a studi o posizioni professionali superiori, come invece accade per il diploma di maturità, e e che non può sostituire la valenza appunto del diploma di maturità di secondo grado. L’Amministrazione appellante ribadisce la non equivalenza del titolo di studio posseduto dalla ricorrente, al “diploma di maturità di secondo grado”, richiesto dall’avviso di selezione in aggiunta ad una determinata anzianità di servizio, per conseguire una posizione funzionale che – per l’accesso dall’esterno – richiederebbe diploma di laurea. Le tesi svolte dal Ministero sono sostanzialmente condivise dal Collegio, per le ragioni di seguito esposte, che inducono a propendere per l’inidoneità del titolo posseduto dall’appellata.

– Deve anzitutto escludersi che l’esperienza quinquennale nella posizione economica ”inferiore” (come sembra affermare la sentenza impugnata) possa sopperire alla carenza rappresentata da un titolo di studi non configurabile come diploma di maturità di secondo grado; esso configura infatti un requisito di pari valore, ma indipendente da quello del possesso del diploma, del quale non può quindi surrogare alcuna carenza. Né all’opposta conclusione può pervenirsi considerando che in altra sede (art. 5) l’avviso prevede attribuzione di punteggio per il diploma di scuola secondaria superiore, poiché in quella diversa sede la norma non ha la funzione di stabilire i requisiti di accesso alla selezione e non può quindi rappresentare un criterio interpretativo delle disposizioni che detto accesso regolano.

– Ma, entrando più specificamente nel tema centrale del contendere, il Collegio ritiene che l’art. 2 del bando di concorso debba essere interpretato in senso negativo non alla luce dell’ordinamento che disciplina durata e valenza dei titoli di studio per accedere ai gradi superiori dell’istruzione, ma con riferimento all’ordinamento del personale nel cui contesto la selezione disciplina e determina l’accesso.

Ed invero va evidenziato che la pregressa e prevalente giurisprudenza ha esaminato il possesso del titolo della ricorrente ai fini per l’accesso alle carriere di concetto, affermando che “il titolo rilasciato dalle scuole magistrali al fine dell’insegnamento nel corso preparatorio delle scuole elementari (Art. 24, T.U. 22 gennaio 1925, n. 432), che, nel cessato ordinamento, era considerato di per sé abilitante per la specifica professionalità e, conseguito al termine di un corso di studio triennale, non era equiparabile al diploma magistrale, costituente il diploma di maturità da conseguirsi al termine del corso magistrale ordinario (Consiglio di Stato, sez. VI, n. 642/2010)”; ed ancora la giurisprudenza riconosce il diploma di abilitazione all’insegnamento nelle scuole di grado preparatorio “come titolo rilasciato da una scuola secondaria di secondo grado (tale essendo qualsiasi scuola, cui si acceda dopo un corso di studi medi inferiori, o scuola secondaria di primo grado), ma non ritiene detto diploma equipollente al diploma di abilitazione (o maturità), rilasciato a chiusura dei corsi di scuola secondaria di secondo grado di durata quinquennale, questi ultimi soltanto validi per l’accesso ai corsi di laurea universitari ed alle carriere di concetto presso una pubblica amministrazione (cfr. in tal senso Cons. St., sez. V, 28.1.1993, n. 178, 6.5.1997, n. 469 e 1.10.1999, n. 1232; sez. VI, 9.6.1993, n. 421 e 18.11.1985, n. 600)” (Cons. di Stato, sez. VI, n.3992/2005).

Nel caso in esame, dunque, da un lato la durata triennale del corso preparatorio (che ha condotto al titolo della ricorrente) preclude una equiparabilità sostanziale al diploma di maturità di secondo grado, e dall’altro rileva il fatto che la selezione in parola è stata indetta non per posizioni equiparabili alla pregressa carriera di concetto, ma per posizioni di natura direttiva, poiché, come risulta dalla tabella equiparativa, la posizione C1 corrisponde alla VII qualifica, che a sua volta, in base alla legge n. 312/80, è stata sempre assimilata alla ex carriera direttiva. Il bando non poteva quindi essere interpretato nel senso di prevedere l’ammissione ad un concorso per carriera direttiva sulla base del possesso di un titolo ritenuto idoneo solo all’accesso alla carriera di concetto.

3.- Conclusivamente l’appello è meritevole di accoglimento, con conseguente riforma della sentenza impugnata e reiezione del ricorso di primo grado.

4.- L’appello incidentale autonomo deve parimenti essere respinto, tendendo ad affermare la tesi opposta a quella proposta dall’appello principale, come sopra accolta.

5.- Sussistono giuste ragioni per disporre la compensazione tra le parti costituite, delle spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione IV), definitivamente pronunziando in merito al ricorso in epigrafe, accoglie l’appello proposto dall’amministrazione e respinge l’appello incidentale della signora [OMISSIS]; per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Dichiara interamente compensate tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 aprile 2011 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Numerico, Presidente
Sergio De Felice, Consigliere
Sandro Aureli, Consigliere
Raffaele Potenza, Consigliere, Estensore
Guido Romano, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 06/06/2011