Indennità di espropriazione – Determinazione secondo il valore agricolo medio della coltura più redditizia – Corte Costituzionale, Sentenza 181/2011

L’indirizzo espresso dalla Corte europea – prosegue la difesa dello Stato – fu poi condiviso da questa Corte che, con sentenza n. 348 del 2007, dichiarò fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5-bis del d.l. n. 333 del 1992, sollevata in relazione ai commi 1 e 2 di detta norma, estendendo la declaratoria all’art. 37, commi 1 e 2, del d.P.R. n. 327 del 2001.

La Corte, infatti, «ha ritenuto che i criteri per la determinazione dell’indennità di espropriazione debbano aver riguardo della base di calcolo rappresentata dal valore del bene, quale emerge dal suo potenziale sfruttamento non in astratto, ma secondo le norme e i vincoli degli strumenti urbanistici vigenti nei diversi territori», pur non essendo necessario un ristoro integrale.

Quanto fin qui riportato, ad avviso dell’Avvocatura erariale, farebbe interamente riferimento alle aree edificabili. In ordine all’indennità espropriativa concernente le aree non edificabili (art. 5-bis, comma 4, del d.l. n. 333 del 1992, ora sostituito dall’art. 40, commi 1 e 2, d.P.R. n. 327 del 2001), oggetto del presente giudizio,il giudice a quo si sarebbe limitato ad effettuare un parallelismo con la diversa vicenda relativa ai terreni non edificabili, senza alcuna motivazione sul punto. Infatti, non avrebbe spiegato per quali ragioni, nel caso di specie, non vi sarebbe una determinazione dell’indennità commisurata all’effettivo valore del bene.

Invece, andrebbe posto in evidenza che, con riguardo alla disciplina previgente, questa Corte già avrebbe rilevato che le norme concernenti la determinazione dell’indennità «sono, pertanto, tuttora applicabili all’espropriazione di aree con destinazione agricola,in relazione alle quali non è stato riconosciuto sussistente alcun profilo di incostituzionalità, stante il collegamento della liquidazione dell’indennità con le effettive caratteristiche e la destinazione economica del bene» (sentenza n. 1022 del 1988).

La difesa dello Stato richiama l’art. 16 della legge n. 865 del 1971, cui l’art. 5bis, comma 4 cit., rinvia, nonché l’art. 40 del d.P.R. n. 327 del 2001, rilevando che da entrambe le norme si potrebbe evincere come il valore dell’indennità sia legato al concreto valore del fondo, determinato dal valore agricolo e dai manufatti legittimamente realizzati, ed afferma che le vicende relative ai terreni agricoli mai avrebbero evidenziato problematiche particolari in ordine all’effettivo ristoro determinato dall’indennità espropriativa. Per le aree edificabili, invece, i problemi maggiori sarebbero stati collegati al passaggio «da un sistema di licenza edilizia a un sistema concessorio», diretto in sostanza ad equiparare, ai fini della quantificazione dell’indennizzo, aree edificabili ad aree non edificabili, sul presupposto che la possibilità di costruire su un terreno non sarebbe una facoltà insita nel diritto di proprietà sullo stesso, ma dovesse costituire oggetto di una specifica concessione da parte dell’Amministrazione.

Ciò non sarebbe avvenuto con riguardo all’indennità per l’espropriazione delle aree non edificabili, della cui legittimità la giurisprudenza mai avrebbe dubitato. Infatti, basare l’indennizzo sulla coltura praticata sul terreno, o, in mancanza, sul tipo di coltura praticata nella zona, tenuto conto del valore dei manufatti legittimamente realizzati, costituirebbe un criterio adeguato per la determinazione del “serio ristoro”.

Inoltre, andrebbe considerata la possibilità del sindacato giurisdizionale sulle tabelle formate dalle commissioni amministrative per il calcolo dell’indennizzo, giungendo fino alla relativa disapplicazione. Ancora, andrebbe ricordato che sia la decisione della Corte europea nella causa Scordino contro lo Stato italiano, sia la sentenza di questa Corte n. 348 del 2007, avrebbero ritenuto non idonea l’indennità a causa della decurtazione del 40 per cento del valore, qualora non si fosse pervenuti alla cessione volontaria. Mai si sarebbe postulata una determinazione precisa e puntuale del valore del bene – quasi che l’indennizzo fosse un risarcimento dei danni – ma anzi si sarebbe sottolineato come «il ristoro possa non essere integrale purché faccia riferimento al valore del bene determinato in ragione del suo effettivo e potenziale utilizzo», proprio come stabilito dall’art. 16 legge n. 865 del 1971 e dall’art. 40 d.P.R. n. 327 del 2001.

Nessuna decurtazione sarebbe stata prevista per le aree non edificabili, sicché il giudice a quo si sarebbe limitato a tracciare un astratto parallelismo con la disciplina dettata per l’indennità espropriativa dei suoli edificabili, senza tener conto delle concrete differenze tra le due fattispecie.

6. — Nel giudizio di legittimità costituzionale, con memoria depositata il 5 novembre 2010, si è costituita la parte privata L. F., aderendo alle argomentazioni esposte nell’ordinanza di rimessione e concludendo per la declaratoria di fondatezza della questione.

7. — Con memoria depositata l’8 novembre 2010 si è costituito anche il Comune di Salerno, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore (previa delibera della Giunta municipale n. 1130 del 15 ottobre 2010).

L’ente territoriale, dopo aver richiamato le vicende che hanno scandito la controversia in corso tra le parti, ricorda che la tesi sostenuta nell’ordinanza di rimessione ha già formato oggetto di esame da parte di questa Corte con sentenza n. 261 del 1997, che dichiarò non fondata la questione di legittimità costituzionale della normativa in questa sede censurata, sollevata in riferimento agli artt. 3, primo comma, 24 e 42, terzo comma, Cost.

Il Comune richiama i principi affermati dalla menzionata sentenza, rimarcando che essa, nell’escludere la possibilità di introdurre nell’ordinamento un “tertium genus” tra aree edificabili e quelle non edificabili, ha ritenuto la detta disciplina non irragionevole e non arbitraria, e comunque non idonea a pregiudicare il serio ristoro del proprietario espropriato; ed afferma che «il Collegio distrettuale, mentre non ha potuto sostenere che, in ogni caso, il valore di mercato e il V. A. M. sono sempre notevolmente differenziati, attraverso i riferimenti alle ipotesi elencate a titolo di esempio si è collocato pur sempre nell’ottica di un utilizzo del suolo agricolo privo di attitudine edificatoria quale complemento di insediamenti edilizi e, quindi, mirando alla valorizzazione, ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione, di quel tertium genus dei beni ablati», per l’appunto escluso dalla sentenza n. 261 del 2007.

La Corte rimettente avrebbe ritenuto di poter superare la preclusione derivante da tale sentenza, evocando come parametro costituzionale violato l’art. 117, primo comma, Cost., per contrasto con le norme internazionali convenzionali e, in particolare, col primo protocollo addizionale della CEDU.

Ad avviso dell’ente, le argomentazioni al riguardo svolte nell’ordinanza non sarebbero rilevanti ai fini del tema in questione, perché non vi sarebbe alcuna norma o direttiva comunitaria (cui peraltro la materia espropriativa è estranea) in contrasto con il criterio di calcolo dell’indennità di espropriazione delle aree non edificabili, come disciplinato dalle disposizioni oggi in esame, mentre tutte le decisioni della Corte di Strasburgo avrebbero avuto riguardo a suoli con destinazione edificatoria, per i quali il meccanismo fissato dalla normativa, poi dichiarata illegittima, avrebbe comportato una sensibilissima decurtazione del valore di mercato.

In particolare, le decisioni del giudice di Strasburgo, pronunziate contro lo Stato italiano, avrebbero ritenuto incompatibile con il dettato dell’art. 1 dell’allegato 1 alla Convenzione la privazione di un terreno in forza della cosiddetta “occupazione acquisitiva”(sono richiamate varie decisioni della Corte europea), ed avrebbe chiarito che «benché lo Stato contraente goda di un margine di discrezionalità nel determinare l’indennizzo in dipendenza di un’espropriazione legittima, l’art. 5 bis legge n.359/1992, parametrando l’indennità di espropriazione ad un valore largamente inferiore a quello di mercato del bene espropriato, senza prendere in considerazione la tipologia dell’esproprio, determina una rottura del “giusto equilibrio” tra le esigenze dell’interesse generale e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo, violando l’art. 1 del Protocollo n. 1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Infatti, alla stregua della giurisprudenza della Corte dei diritti dell’uomo è consentita una quantificazione dell’indennizzo inferiore al valore commerciale nei soli casi di espropriazione correlata a riforme economiche, sociali o politiche o in presenza di particolari circostanze di pubblica utilità» (è richiamata la sentenza della Corte europea in causa Scordino contro Italia).

L’ente territoriale rileva che tale indirizzo è stato confermato da questa Corte con le sentenze n. 348 e n. 349 del 2007.

Osserva, poi, che non sarebbe determinante, ai fini del giudizio di legittimità costituzionale in esame, la comparazione operata dalla rimettente tra il valore agricolo medio per le colture prevalenti (agrumeto o frutteto), riportate nei dati catastali, e il valore di mercato del suolo come emergente dagli atti acquisiti dal consulente di ufficio. Infatti, andrebbe rilevato che il procedimento di formazione delle tabelle del valore agricolo medio, disciplinato dall’art. 16 legge n. 865 del 1971, sarebbe realizzato da esperti particolarmente qualificati, sicché non sarebbe possibile contestare in linea di principio la congruenza e la correttezza delle stime eseguite atte ad individuare i dati per i calcoli necessari.

In particolare, la cadenza annua fissata per la compilazione delle tabelle comporterebbe un aggiornamento periodico delle stime e, quindi, garantirebbe l’aderenza di queste ai dati reali, a differenza della normativa dettata per le aree edificabili. Ed andrebbe, altresì, sottolineato, come chiarito di recente anche dalla Corte di cassazione, che l’indennità di espropriazione per i terreni agricoli «deve essere determinata secondo i criteri di cui alla L. n. 865 del 1971, artt. 15 e 16, richiamata dalla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, comma 4, ovvero commisurata al valore agricolo medio, secondo i tipi di coltura effettivamente in atto, contemplati dalle tabelle redatte dalle competenti commissioni, disapplicabili dal giudice per vizi di legittimità, e non sostituendo ad esse, per ragioni di opportunità, le proprie autonome valutazioni» (è richiamata la sentenza della Corte di cassazione, Sezioni Unite Civili, n. 22753 del 2009).

Inoltre, a prescindere dal rilievo che manca qualsiasi prova circa la natura dei suoli individuati nell’ordinanza di rimessione quali parametri di riferimento, sarebbe erronea la presunzione della Corte di merito, secondo cui si potrebbe valutare la legittimità costituzionale della normativa in esame con riguardo ad un singolo caso.

Ad avviso del Comune, la questione di legittimità costituzionale della normativa censurata andrebbe dichiarata inammissibile, perché esporrebbe argomenti già respinti da questa Corte, e comunque infondata, anche in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., perché formulata sull’indimostrato presupposto che la determinazione dell’indennità secondo i criteri tabellari conduca in ogni caso alla liquidazione di un indennizzo in misura irrisoria o, comunque, molto inferiore al valore di mercato del bene.

Non vi sarebbe dubbio, invece, che un esproprio compiuto per realizzare una variante generale al piano regolatore di una città, al fine di garantire il rispetto degli standard urbanistici prescritti dal legislatore nazionale, e che ha comportato una nuova zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sia sicuramente finalizzata ad una profonda modifica urbanistica “di pubblica utilità”, per la quale «è consentita una quantificazione dell’indennizzo inferiore al valore commerciale».

La tesi esposta nell’ordinanza di rimessione sarebbe basata sul dato apodittico che il valore agricolo medio, maggiorato attraverso i correttivi dettati dal legislatore, determini un’indennità meramente simbolica o arbitraria.

Il Comune, poi, contesta i rilievi mossi dalla Corte territoriale alla sentenza di questa Corte n. 261 del 1997, richiamando il principio affermato da detta sentenza, secondo cui «la scelta legislativa non presenta caratteri di irragionevolezza o di arbitrarietà tali da far riscontrare un vizio sotto i profili denunciati, né comunque pregiudica di per sé il serio ed effettivo ristoro del proprietario espropriato». Pertanto, sarebbe privo di pregio l’assunto che «è la stessa dicotomia immaginata dal legislatore al fine di semplificare il calcolo dell’indennizzo – e non già la mancata previsione di una terza tipologia di aree, intermedia tra quelle agricole e quelle edificabili – che appare priva di giustificazione».

Infatti, come già sottolineato, il criterio di calcolo dell’indennità di espropriazione per i suoli agricoli o non aventi attitudini edificatorie contemplerebbe una serie di parametri correttivi in aumento, proprio allo scopo di giungere ad una individuazione del valore del bene espropriato prossimo a quello di mercato.

In questo quadro andrebbe dichiarata la manifesta inammissibilità o la manifesta infondatezza, e in subordine l’inammissibilità o l’infondatezza, delle questioni sollevate.

8. — La Corte di appello di Lecce, con ordinanza depositata l’8 ottobre 2010, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 117 Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 5-bis, commi 3 e 4, del d.l. n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni, dal d.l. n. 333 del 1992, e dell’art. 40, commi 1 e 2, del d.P.R. n. 327 del 2001.

La Corte distrettuale premette di dover pronunciare nella controversia promossa da M. G. P. e M. A. (quali eredi di I. M. C.) nei confronti del Comune di Francavilla Fontana, concernente (tra l’altro) la determinazione dell’indennità di espropriazione relativa ad un suolo, già oggetto di cessione volontaria con acconto e riserva di conguaglio e qualificato non edificatorio dalla medesima Corte di appello con sentenza non definitiva n. 611 del 2010, pronunciata a seguito di rinvio disposto dalla Corte di cassazione.

La rimettente ricorda che l’indennità di espropriazione per i suoli agricoli e, come nella specie, per quelli gravati da vincolo di inedificabilità va determinata, ai sensi della normativa vigente all’epoca della cessione, sulla base del «valore agricolo medio del terreno, a prescindere dalla sua destinazione economica, quale si determina in base alla media dei valori, nell’anno solare precedente il provvedimento ablativo, dei terreni ubicati nell’ambito della medesima regione agraria, nei quali siano praticate le medesime colture in opera nel fondo espropriato». Ciò per consolidata giurisprudenza della Corte di cassazione, in applicazione degli artt. 15 e 16 legge n. 865 del 1971 e successive modificazioni, che devolvono alla commissione provinciale l’individuazione del valore agricolo medio.

La giurisprudenza avrebbe altresì puntualizzato, sempre con orientamento univoco, «che il parametro di riferimento non coincide con il prezzo di mercato del fondo e con il suo valore venale».