Conversione del permesso di soggiorno da minore età a lavoro subordinato – Consiglio di Stato, Sentenza n. 3364/2011

Alla luce dei principi enunciati dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 198 del 1998, l’art. 32, comma 1, del d.lgs. n. 286 del 1998 va interpretato nel senso che il permesso di soggiorno al compimento della maggiore età può essere rilasciato non soltanto quando l’interessato è stato sottoposto ad affidamento amministrativo o giudiziario ai sensi dell’art. 4, commi 1 e 2, della legge n. 184 del 1983, ma anche a tutela ai sensi degli articoli 343 e seguenti c.c.(Cons. St., sez. 24 aprile 2009, n. 2425; Id., 23 marzo 2009, n. 1710); b) tale conclusione non è smentita dall’introduzione nell’art. 32 del comma 1 bis (ed 1-ter) ai sensi della legge n. 189 del 2002, riferendosi il comma 1 e il comma 1-bis a due fattispecie distinte: il primo, a quella dei minori sottoposti ad affidamento o a tutela (allo scopo di salvaguardare l’unità familiare), il secondo, a quella dei “minori stranieri non accompagnati”, che versano in una diversa situazione e per i quali il legislatore ha richiesto il requisito dell’ammissione al “progetto di integrazione sociale e civile”, dovendosi da ciò trarre la conclusione che i requisiti previsti dai due commi sono alternativi e non cumulativi.

(© Litis.it, 10 Giugno 2011 – Riproduzione riservata)

Consiglio di Stato, Sezione Sesta, Sentenza n. 3364 del 06/06/2011

FATTO

Con il ricorso di primo grado, era stato chiesto dall’ odierno appellante l’annullamento del rifiuto di conversione del permesso di soggiorno da “minore età” a “lavoro subordinato”espresso con atto 18.7.2008.

Egli aveva rappresentato di essere entrato in Italia da minorenne e di essere stato affidato al Comune di Trieste e collocato presso lo IAL.

Al raggiungimento della maggiore età aveva chiesto la conversione del permesso di soggiorno da “minore età” a “lavoro subordinato”: il diniego era stato motivato con la ritenuta non applicabilità dell’art. 32 comma 1 bensì dell’art. 32 comma 1 bis del d.lgs 25 luglio 1998 n. 286 (per il quale si era ritenuto non sussistessero i requisiti applicativi).

Con la sentenza in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale del Friuli Venezia Giulia ha respinto l’impugnazione richiamando le argomentazioni contenute in una propria precedente decisione (la n. 286/2008) e ribadendo la necessità di interpretare l’art. 32, comma 1 del d.lgs 286/98 in coerenza con le specifiche previsioni dell’art. 2 della l. 4 maggio 1983, n. 184, ivi specificamente richiamate.

Secondo il primo giudice, in particolare, l’art. 2 della l. 4 maggio 1983, n. 184 disciplinava infatti l’affidamento del minore prevedendo al primo comma che “Il minore temporaneamente privo di un ambiente familiare idoneo, nonostante gli interventi di sostegno e aiuto disposti ai sensi dell’articolo 1, è affidato ad una famiglia, preferibilmente con figli minori, o ad una persona singola, in grado di assicurargli il mantenimento, l’educazione, l’istruzione e le relazioni affettive di cui egli ha bisogno.”

In luogo dell’affidamento familiare il secondo comma invece consentiva “l’inserimento del minore in una comunità di tipo familiare o, in mancanza, in un istituto di assistenza pubblico o privato, che abbia sede preferibilmente nel luogo più vicino a quello in cui stabilmente risiede il nucleo familiare di provenienza. Per i minori di età inferiore a sei anni l’inserimento può avvenire solo presso una comunità di tipo familiare.”

Il secondo comma quindi, contemplava (non più l’affidamento ma) la diversa formula dell’inserimento in una struttura: detta fattispecie risultava in effetti corrispondente alla previsione dell’art. 32, comma 1 bis del d.lgs. n. 286/1998, in forza del quale la convertibilità del permesso di soggiorno era riservata “ ai minori stranieri non accompagnati che siano stati ammessi per un periodo non inferiore a due anni in un progetto di integrazione sociale e civile gestito da un ente pubblico o privato che abbia rappresentanza nazionale e che comunque sia iscritto nel registro istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri ai sensi dell’articolo 52 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394 “.

Ne discendeva, pertanto, che Legislatore avesse inteso riservare un trattamento diverso, arrivando a pretendere per quei minori che sono entrati in Italia senza alcun aggancio familiare e quindi nessuna possibilità di affidamento familiare, con conseguente inevitabile inserimento in una qualche idonea struttura, un più lungo periodo di soggiorno nel paese e l’effettiva ammissione ad un progetto di integrazione sociale che tenesse luogo di quell’inserimento sociale altrimenti garantito dalla permanenza in un ambiente familiare già inserito nel contesto sociale italiano.

L’entrata in Italia di qualsiasi minore non accompagnato comportava inevitabilmente l’intervento del Tribunale dei Minorenni e l’affidamento ad un qualche soggetto, sia che si trattasse di familiare che di ente pubblico, con conseguente apertura di tutela.

Pertanto l’unica possibile interpretazione del combinato disposto del comma 1 ed 1 bis dell’art. 32 cit., nella formulazione allora vigente, che prevedesse una logica applicabilità anche della situazione prevista dal comma 1 bis, comportava il ricorso alla distinzione sopraricordata e desumibile dal primo e secondo comma dell’art. 2 della l. n. 184/1983, ai sensi della quale norma il termine “affidamento” è tecnicamente riservato all’affidamento familiare e non si estende alla diversa fattispecie dell’inserimento in una qualche struttura protetta.

L’originario ricorrente rimasto soccombente ha censurato la predetta sentenza chiedendone l’annullamento in quanto viziata da errori di diritto ed illegittima richiamando i principi discendenti dalla sentenza additiva della Corte costituzionale n. 198 del 2003 e rammentando il costante indirizzo interpretativo di questo Consiglio di Stato contrario a quello affermato dal primo giudice.

Sussisteva ogni idoneo elemento tale da legittimare la presenza dell’appellante in Italia: era viziata l’azione dell’amministrazione ed ingiusta la sentenza appellata.

Alla camera di consiglio dell’ 1 febbraio 2011 fissata per l’esame dell’istanza cautelare di sospensione della esecutività della sentenza appellata la Sezione con ordinanza n. 442/2011 ha fissato la trattazione del merito della controversia alla odierna pubblica udienza del 10 maggio 2011 e nelle more della decisione di merito ha accolto l’istanza di sospensione della esecutività della sentenza.

Alla odierna pubblica udienza del 10 maggio 2011 la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è fondato e merita di essere accolto.

1.1. Deve preliminarmente ex officio rilevarsi che il ricorso in appello risulta notificato all’Avvocatura distrettuale dello Stato con sede in Trieste anziché all’Avvocatura Generale dello Stato con sede in Roma.

Posto che ai sensi dell’art. 1, l. n. 260/1958 (espressamente richiamato per i giudizi amministrativi dall’art. 10, co. 3, l. n. 103/1979), tutti gli atti costitutivi di una fase processuale proposti nei confronti delle amministrazioni statali e degli enti pubblici patrocinati dall’Avvocatura dello Stato, vanno notificati alle amministrazioni resistenti presso l’ufficio dell’Avvocatura erariale nel cui distretto ha sede l’autorità giudiziaria adita, ne consegue che (antecedentemente introduzione nel sistema della legge n. 69/2009) la giurisprudenza aveva rilevato la inammissibilità del ricorso in appello proposto al Consiglio di Stato avverso sentenza di T.a.r., notificato presso l’Avvocatura distrettuale dello Stato della città sede dell’amministrazione intimata anziché presso l’Avvocatura generale (C. Stato, IV, 27 ottobre 1998, n. 1390).

Per pacifica giurisprudenza, però, la nullità della notificazione irritualmente effettuata presso un’Avvocatura distrettuale anziché presso quella generale può essere sanata dalla costituzione in giudizio dell’amministrazione evocata. (Cons. St., sez. IV, 25 febbraio 1999, n. 224; Cons. St., sez. IV, 27 ottobre 1998, n. 1390; Cons. St., sez. VI, 4 settembre 1998, n. 1206; Cons. St., sez. VI, 20 febbraio 1998, n. 160; Cons. St., sez. IV, 4 settembre 1996, n. 1018; Cons. St., sez. IV, 23 ottobre 1991, n. 852).Tale orientamento, in via generale, concerne tutte le ipotesi di irregolarità/irritualità della notifica all’amministrazione, atteso che, si è rilevato, “va applicata la sanatoria prevista dall’art. 156 c.p.c. nell’ipotesi in cui l’amministrazione intimata si sia costituita in giudizio sebbene non fosse stata precedentemente effettuata presso l’avvocatura generale dello Stato la notificazione del ricorso in appello al Consiglio di Stato. “(Cons. St., sez. VI, 18 ottobre 1993, n. 741).

Nel caso di specie l’Amministrazione appellata si è regolarmente costituita nell’odierno giudizio di impugnazione, di guisa che deve essere affermata l’ammissibilità del ricorso in appello, che può essere esaminato nel merito.

2. A tal proposito, deve rammentarsi che questo Consiglio di Stato ha già più volte in passato (si veda in particolare la decisione di questa Sesta Sezione n. 5883/2010) chiarito che: a) alla luce dei principi enunciati dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 198 del 1998, l’art. 32, comma 1, del d.lgs. n. 286 del 1998 va interpretato nel senso che il permesso di soggiorno al compimento della maggiore età può essere rilasciato non soltanto quando l’interessato è stato sottoposto ad affidamento amministrativo o giudiziario ai sensi dell’art. 4, commi 1 e 2, della legge n. 184 del 1983, ma anche a tutela ai sensi degli articoli 343 e seguenti c.c.(Cons. St., sez. 24 aprile 2009, n. 2425; Id., 23 marzo 2009, n. 1710); b) tale conclusione non è smentita dall’introduzione nell’art. 32 del comma 1 bis (ed 1-ter) ai sensi della legge n. 189 del 2002, riferendosi il comma 1 e il comma 1-bis a due fattispecie distinte: il primo, a quella dei minori sottoposti ad affidamento o a tutela (allo scopo di salvaguardare l’unità familiare), il secondo, a quella dei “minori stranieri non accompagnati”, che versano in una diversa situazione e per i quali il legislatore ha richiesto il requisito dell’ammissione al “progetto di integrazione sociale e civile”, dovendosi da ciò trarre la conclusione che i requisiti previsti dai due commi sono alternativi e non cumulativi (Cons. St., sez. VI, 13 aprile 2005, n. 1681);

– il minore sottoposto a tutela ha quindi il requisito per cui può essergli rilasciato il permesso di soggiorno ai sensi dell’art. 32, comma 1, con esercizio di potere che, come chiarito dal tenore della norma, è discrezionale;

– nella normativa specifica di cui al più volte citato art. 32 i parametri di esercizio di tale discrezionalità non sono individuati, dovendosi perciò anzitutto richiamare la normativa generale di cui all’art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 286 del 1998, per il quale il permesso di soggiorno o il suo rinnovo sono rifiutati se mancano o vengono a mancare i requisiti richiesti per l’ingresso e il soggiorno nel territorio dello Stato, a loro volta precisati nel precedente art. 4, comma 3, sempre che non siano sopraggiunti nuovi elementi che ne consentano il rilascio o che non si tratti di irregolarità amministrative sanabili.

Non sussistono elementi per discostarsi, in via generale, da tale condivisibile orientamento ampliativo, il che già imporrebbe l’accoglimento del ricorso in appello.

3. Ma v’è una altra e decisiva considerazione che milita per l’accoglimento della impugnazione.

Il dubbio interpretativo del primo giudice (che poggia su un difettoso, o quantomeno non perspicuo coordinamento normativo, ascrivibile alle due modifiche del testo all’originario del citato art. 32 succedutesi) fa riferimento all’inciso, “«e, fermo restando quanto previsto dal comma 1-bis, ai minori che sono stati affidati»;” aggiunto al testo dell’art. 32 dall’art. 1 comma 22 lettera v) della legge 15 luglio 2009 n. 94.

Tale riferimento, infatti, non era contenuto nel disposto di cui all’art. 25 della legge 30 luglio 2002 n. 189 che aveva unicamente aggiunto i commi 1-bis, 1-ter ed 1-quater, all’originario comma primo dell’art. 32 che così recitava: “Al compimento della maggiore età, allo straniero nei cui confronti sono state applicate le disposizioni di cui all’art. 31, commi 1 e 2, e ai minori comunque affidati ai sensi dell’art. 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184, può essere rilasciato un permesso di soggiorno per motivi di studio di accesso al lavoro, di lavoro subordinato o autonomo per esigenze sanitarie o di cura. Il permesso di soggiorno per accesso al lavoro prescinde dal possesso dei requisiti di cui all’art. 23.”.

Ne consegue che, come già in passato più volte affermato dalla Sezione con numerose ed argomentate ordinanze cautelari (si vedano, in particolare, la n. 4232/2010 e la n. 4234/2010), se anche l’inciso in oggetto contenuto nella legge 15 luglio 2009 n. 94 dovesse rivestire la portata limitativa individuata dal primo giudice, ugualmente esso non potrebbe spiegare effetto – stante la indubitabile circostanza che del medesimo non si è espressamente affermata in via legislativa la efficacia retroattiva- ai fatti esauritisi in data antecedente alla entrata in vigore del predetto testo di legge.

E’ proprio questa, la circostanza riscontrabile nel caso di specie, laddove si consideri che tutti i presupposti applicativi dell’ invocato rilascio del titolo abilitativo alla permanenza in Italia in capo all’appellante si sono realizzati in data ben antecedente all’anno 2009.

Il rifiuto di conversione del permesso di soggiorno da “minore età” a “lavoro subordinato” risale al 18.7.2008; l’appellante era entrato in Italia il 17 novembre 2006 ed era divenuto maggiorenne nel 2007: ne consegue la conseguenza che il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di studio o lavoro poteva prescindere nel caso di specie dalla partecipazione ad un progetto almeno biennale.

4. Alla stregua delle superiori considerazioni la appellata decisione non resiste alle censure contenute nel ricorso in appello che deve essere accolto, con conseguente riforma dell’impugnata decisione, accoglimento del ricorso di primo grado, ed annullamento dell’impugnato provvedimento di rifiuto.

5. La natura della controversia e la complessità delle questioni giuridiche ad essa sottese impongono la integrale compensazione tra le parti delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)definitivamente pronunciando sull’appello, numero di registro generale 10110 del 2010 come in epigrafe proposto,

lo accoglie e, per l’effettoin riforma della sentenza appellata ed in accoglimento del ricorso di primo grado annulla il provvedimento impugnato, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente FF
Roberto Garofoli, Consigliere
Roberto Giovagnoli, Consigliere
Gabriella De Michele, Consigliere
Fabio Taormina, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 06/06/2011 IL SEGRETARIO