Annullamento autorizzazione paesaggistica per realizzazione struttura turistica – Consiglio di Stato, Sentenza n. 3342/2011

Consiglio di Stato, Sezione Sesta, Sentenza n. 3342 del 06/06/2011

FATTO e DIRITTO

Il Ministero per i beni e le attività culturali chiede la riforma della sentenza con la quale il Tribunale amministrativo regionale della Sardegna ha accolto il ricorso presentato dalla società Emmepigi s.n.c. avverso il provvedimento della Soprintendenza per i beni architettonici e il paesaggio per le province di Nuoro e Sassari recante l’annullamento dell’autorizzazione paesistica rilasciata dalla Regione per la realizzazione di una struttura alberghiera nel comune di Arzachena, nell’ambito del piano di lottizzazione denominato Pantogia.

I) Il Tribunale amministrativo ha ritenuto fondato il motivo di ricorso con il quale si denunciava l’omessa valutazione, da parte della Soprintendenza, della consistenza meramente formale del riscontrato vizio di difetto di motivazione del provvedimento regionale, laddove il principio di cogestione del vincolo avrebbe comportato la valorizzazione del carattere di variante dell’intervento esaminato rispetto all’originario progetto, che aveva già ottenuto la concessione edilizia il 24 ottobre 2003, previa autorizzazione paesaggistica da parte della Regione, non annullata dalla Soprintendenza.

L’Amministrazione appellante ricorda che le aree nell’ambito delle quali ricade l’intervento progettato sono state dichiarate di notevole interesse pubblico ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497 con decreto ministeriale 12 maggio 1966; che, pertanto, trova applicazione l’art. 142 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, recante norme transitorie applicabili fino alla approvazione del piano paesaggistico; che il Piano territoriale paesistico della Gallura, relativo anche alle aree in questione, è stato annullato con sentenza del Tribunale amministrativo della Sardegna n. 1203 del 2003; che, in assenza di piano paesaggistico, non è possibile procedere alla trasformazione dei beni tutelati se non nei limiti dell’art. 142 d.lgs. citato; che, in particolare, solo con il suddetto piano può essere prevista l’edificabilità di beni soggetti a tutela; che, pertanto, nella regione Sardegna, essendo stato annullato il piano paesaggistico, non sono applicabili le disposizioni transitorie dettate dal Capo V del d.lgs. n. 42 del 2004, come è confermato dal successivo art. 159; che, inoltre, la legge regionale della Sardegna 25 novembre 2004, n. 38 ha introdotto il divieto di edificazione della durata di 18 mesi e che le deroghe introdotte dalla medesima legge non sono applicabili, altrimenti dovendosi ritenere la violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, come modificate dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, dalla quale emerge che lo Stato ha competenza esclusiva nelle materie concernenti la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, restando alla Regione la competenza legislativa integrativa e attuativa e solo per la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali; che in forza sia della legge nazionale sia di quella regionale qualsiasi intervento dovrà scontare la previa nuova autorizzazione, dopo la scadenza del regime di salvaguardia imposto dall’art. 3 della citata legge regionale; che, quindi, il ricorso di primo grado si manifesta inammissibile per carenza di interesse.

Nel merito, l’appellante Amministrazione censura la sentenza poiché, contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice, la Soprintendenza non si è limitata a rilevare il difetto di motivazione dell’autorizzazione regionale, ma ha evidenziato, sia pure nei limiti della valutazione di legittimità che le appartiene, la lesione sostanziale al paesaggio arrecata dalla realizzazione dell’intervento progettato, di notevole e irreversibile impatto, e ha censurato la mancata considerazione di tutti gli elementi che, a norma dell’art. 146 comma 5 d.lgs. cit. devono costituire il contenuto dell’autorizzazione.

II) La sentenza impugnata merita la riforma chiesta con l’appello, il quale è fondato nel merito (e può, pertanto, prescindersi dall’esaminare l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, qui riproposta dall’amministrazione appellante).

L’area interessata dall’intervento della società Emmepigi s.n.c., di notevole impatto paesaggistico (descritta, nel provvedimento della Soprintendenza, come afferente alla realizzazione di tre organismi edilizi articolati in diversi corpi di fabbrica alcuni dei quali di altezza superiore a due livelli) è oggetto di specifica tutela in forza del decreto ministeriale 12 maggio 1966 in ragione della particolare orografia, della flora cespugliosa mediterranea e dei boschi centenari di ginepro, dei quadri naturali di inenarrabile bellezza, delle meravigliose spiagge su sfondo di vegetazione intatta, dei tipici casolari che si inseriscono mirabilmente nel paesaggio. A fronte di tali motivazioni, puntualmente riportate nel decreto di vincolo, la Regione Sardegna, che del vincolo è la custode, ha ritenuto autorizzabile i lavori poiché “l’opera non incide direttamente con gli elementi di pregio paesistico …in quanto coerente con i valori tutelati” e in considerazione del fatto che le risultanze istruttorie, “viste la veste architettonica, visto l’inserimento nella parte bassa del lotto mitigato dalla presenza di alberature e l’attenta collocazione degli edifici senza toccare le rocce emergenti” hanno evidenziato che l’intervento proposto si integra nel contesto tutelato esistente.

Come è evidente, tale motivazione si risolve in mera tautologia, ed è del tutto insufficiente a costituire la valutazione dalla quale l’autorizzazione paesaggistica non può prescindere, relativa a tutte le caratteristiche dell’intervento esaminato in relazione a tutti gli elementi che hanno costituito ragione dell’imposizione del vincolo. Difetta ogni reale valutazione circa l’incidenza dell’intervento con il contesto protetto e sulla relativa compatibilità. Ne deriva che legittimamente l’Amministrazione statale ha svolto un vaglio che non è di merito circa l’assentibilità dell’intervento, ma che, nell’ambito dell’esame della legittimità del provvedimento,di base, rileva la carenza o la distorsione di elementi di diritto, quali l’assoluta insufficienza della valutazione di compatibilità, e della relativa esternazione, compiuta dalla Regione, e il non corretto esercizio dei poteri da parte della stessa. Questi vizi di legittimità hanno caratterizzato il provvedimento di base favorevole, che è però contrastante con le ragioni del vincolo, del quale l’autorizzazione è mezzo applicativo sottordinato.

III) Restano da esaminare le altre censure sollevate dalla società ricorrente in primo grado, non esaminate dal primo giudice (in quanto assorbite nell’accoglimento del motivo sopra esaminato).

Sostiene la società appellata che le opere oggetto di valutazione riguardavano una variante ad un progetto già autorizzato sotto il profilo paesaggistico, inserito in un lotto di piano attuativo anch’esso autorizzato paesaggisticamente: l’atto impugnato in primo grado si risolverebbe, pertanto, in un inammissibile tentativo di impedire ogni tipo di intervento; in ogni caso, la motivazione dell’autorizzazione rilasciata dalla regione avrebbe dovuto essere considerata sufficiente, data la compatibilità ambientale già attestata in via generale.

La censura non ha pregio: la valutazione avente ad oggetto il piano di lottizzazione non può assorbire, rifluendo a cascata su tutti gli interventi che in tale piano si inseriscono, la valutazione su ogni singolo intervento, perché altrimenti si cancellerebbe, contro la legge (la quale vuole sia valutato e legittimato ogni singolo intervento) la necessità dell’autonoma autorizzazione per ciascuno dei vari manufatti. Per ogni intervento, infatti, devono essere considerate le individue caratteristiche costruttive, il concreto inserimento nel tessuto esistente, le dimensioni e l’ubicazione, al fine di valutarne la sua compatibilità con il vincolo. Tale considerazione, valida in generale, è tanto più importante nel caso di specie, nel quale si trattava di vagliare le previsioni di una variante al piano già approvato, che prevedeva la realizzazione di un albergo in luogo degli otto locali commerciali già assentiti.

La diversità dell’intervento proposto rispetto a quello oggetto dell’autorizzazione rilasciata il 1° luglio 2002, lungi dal poter essere valorizzata quale vizio dell’annullamento da parte dell’Amministrazione, evidenzia invece la necessità di una nuova valutazione anche sotto il profilo paesaggistico, cioè sotto i profili di cui all’art. 146 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42: a) la compatibilità rispetto ai valori paesaggistici riconosciuti dal vincolo; b) la congruità con i criteri di gestione dell’immobile o dell’area; c) la coerenza con gli obiettivi di qualità paesaggistica, elementi tutti che non sono stati presi in considerazione dall’amministrazione regionale nel rilasciare l’autorizzazione, la quale è stata, perciò, legittimamente annullata.

IV) In conclusione, l’appello è fondato e merita accoglimento; di conseguenza, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado deve essere respinto.

Le spese seguono, come di regola, la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe indicato, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Condanna la società appellata a rifondere all’amministrazione appellante le spese di lite, nella misura di 2.000 (duemila) euro per entrambi i gradi del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini, Presidente
Maurizio Meschino, Consigliere
Bruno Rosario Polito, Consigliere
Claudio Contessa, Consigliere
Roberta Vigotti, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 06/06/2011