Occupazione senza titolo. Decorrenza della presczione del diritto al risarcimento del danno – Consiglio di Stato, Sentenza n. 3294/2011

L’occupazione di un immobile da parte della pubblica amministrazione in difetto di un provvedimento (o altro titolo) legittimo che determini il trasferimento della proprietà, costituisce un illecito permanente, cui non è possibile ritenere applicabile il termine di prescrizione se non dal momento di cessazione dell’illecito (e certamente non è applicabile il termine quinquennale di prescrizione dalla cd. irreversibile destinazione del fondo a finalità pubblicistiche).

(© Litis.it, 2 Giugno 2011 – Riproduzione riserbata)

Consiglio di Stato, Sezione Quarta, Sentenza n. 3294 del 31/05/2011

FATTO

Con l’appello in esame l’ANAS impugna la sentenza 11 maggio 2009 n. 1067, con la quale il TAR Puglia, sez. III, ha accertato l’illegittimità dell’espropriazione operata dall’ANAS di un immobile di proprietà della “Società anonima Bari – Barletta” s.p.a. (ricorrente in I grado) e ne ha disposto la condanna al risarcimento dei danni.

La sentenza appellata, previa affermazione della sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, avendo l’ANAS evidenziato l’impossibilità di restituzione del bene occupato sulla base di titolo legittimo non seguito dall’emanazione nei termini del necessario decreto di espropriazione, poiché utilizzato per scopi di pubblico interesse, ha disposto in ordine al risarcimento del danno, consistente:

– nel valore del bene, quantificato tenendo conto del principio del ristoro integrale del danno subito, ex art. 43, DPR n. 327/2001;

– nel quantum dovuto per indisponibilità del bene, a far data dalla scadenza dell’occupazione legittima, oltre interessi legali;

– l’applicazione della rivalutazione monetaria sui debiti di valore, in relazione alle somme dovute a titolo di risarcimento del danno.

A tali fini, il primo giudice ha disposto una consulenza tecnica d’ufficio al fine di “quantificare l’entità del danno e il valore del bene trasferito in capo all’ANAS”, secondo i criteri innanzi esposti.

Avverso tale sentenza vengono proposti i seguenti motivi di appello:

a) difetto di giurisdizione amministrativa; poiché nel caso di specie si controverte di meri comportamenti della P.A., conseguenti ad occupazione usurpativa;

b) error in iudicando, poichè “la disciplina dell’art. 43 del Testo Unico non può che applicarsi alle sole nuove espropriazioni, mentre per quelle risalenti, tempus regit actum, rimaneva applicabile la precedente normativa”;

c) inoltre, “è del tutto infondato il ragionamento seguito dal giudice di I grado secondo cui sussisterebbe un nesso eziologico tra il danno patito dal proprietario ed il comportamento dell’ANAS “esecutivo di un efficace provvedimento amministrativo”;

d) prescrizione del diritto, poiché il ricorso introduttivo del giudizio di I grado è stato proposto a ben 26 anni di distanza dal termine del periodo di occupazione originariamente disposto (1982); né sono intervenuti medio tempore atti interruttivi, in presenza di una prescrizione quinquennale ex art. 2947, comma primo, cod. civ..

Si è costituita in giudizio, proponendo anche appello incidentale, l’appellata “Società anonima Bari – Barletta. Eccepita preliminarmente l’inammissibilità del’eccezione di prescrizione, l’appellata ha chiesto innanzi tutto di rigettarsi l’appello principale e quindi di accogliere l’appello incidentale, con il quale, ritenuto inidoneo a risarcire il danno subito il criterio indicato in sentenza e pari all’intero valore venale dell’immobile, si richiede che il pregiudizio patito venga ristorato “in base ai criteri che vengono applicati dalla giurisprudenza della CEDU”.

Con memoria del 8 gennaio 2011, l’appellata, ribadite le proprie difese, ha esaminato gli effetti della declaratoria di incostituzionalità dell’art. 43 DPR n. 327/2001, di cui alla sentenza della Corte costituzionale n. 293/2010. L’appellata ritiene che tale pronuncia “impedisca di tenere fermi gli effetti della sentenza di I grado, che ne aveva fatto applicazione, e imponga l’accoglimento della domanda di restituzione dell’immobile nella sua interezza”, così come formulata nel ricorso introduttivo del giudizio di I grado.

Chiede, pertanto, la condanna alla restituzione dell’immobile e al risarcimento del danno derivante dalla privazione del godimento dell’immobile.

All’odierna udienza, la causa è stata riservata in decisione.

DIRITTO

L’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto.

Il Collegio deve innanzi tutto affermare, confermando sul punto la sentenza appellata, la giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia in esame.

Infatti, pur senza approfondire la disciplina della giurisdizione in materia espropriativa oggi introdotta dal Codice del processo amministrativo, già in precedenza la giurisprudenza era consolidata nel senso che fossero devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie (come è quella in esame), nelle quali si facesse questione, anche ai fini complementari della tutela risarcitoria, di attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti ad una dichiarazione di pubblica utilità, con essa congruenti e ad essa conseguenti, anche se il procedimento all’interno del quale sono state espletate non fosse poi sfociato in un tempestivo atto traslativo ovvero fosse stato caratterizzato dalla presenza di atti poi dichiarati illegittimi (cfr. ex plurimis Cass. civ., sez. un., 9 febbraio 2010, nr. 2788; Cons. Stato, sez. IV, 15 settembre 2010, nr. 6861; C.g.a.r.s., 26 maggio 2010, nr. 741).

Tanto precisato in tema di giurisdizione, il Collegio deve dichiarare infondato il motivo con il quale si eccepisce l’intervenuta prescrizione del diritto al risarcimento del danno. Infatti, come già affermato (si veda, tra le altre, Cons. Stato, sez. IV, 27 giugno 2007 n. 3752), l’occupazione di un immobile da parte della pubblica amministrazione in difetto di un provvedimento (o altro titolo) legittimo che determini il trasferimento della proprietà, costituisce un illecito permanente, cui non è possibile ritenere applicabile il termine di prescrizione se non dal momento di cessazione dell’illecito (e certamente non è applicabile il termine quinquennale di prescrizione dalla cd. irreversibile destinazione del fondo a finalità pubblicistiche).

Altrettanto infondato è il terzo motivo di appello, con il quale si deduce l’inesistenza di un “nesso eziologico tra il danno patito dal proprietario ed il comportamento dell’ANAS”, posto che, nel caso di specie, non è dato rinvenire quale sia l’”efficace provvedimento amministrativo” del quale il comportamento dell’Ente costituirebbe conseguente comportamento meramente esecutivo.

Infine (con riferimento al motivo sub d) dell’esposizione in fatto), quanto alla applicabilità dell’art. 43 DPR n. 327/2001 sostenuta con il motivo di appello sub b) dell’esposizione in fatto, (in disparte ogni questione in ordine alla medio tempore intervenuta declaratoria di incostituzionalità), occorre osservare che la Sezione ha anche di recente riaffermato il principio – dal quale in questa sede non si ravvisa ragione per discostarsi – secondo cui la procedura di acquisizione in sanatoria di un’area occupata sine titulo, prevista dall’art. 43 citato, trova una generale applicazione anche con riguardo alle occupazioni attuate prima dell’entrata in vigore della norma, come testualmente si ricava anche dal successivo art. 57 che, richiamando i “procedimenti in corso”, ha introdotto norme transitorie unicamente per individuare l’ambito di applicazione della riforma in relazione alle diverse fasi fisiologiche del procedimento sostanziale (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28 gennaio 2011 n. 676 e 26 marzo 2010, nr. 1762).

Siffatte conclusioni non mutano per la sopravvenuta declaratoria di incostituzionalità del menzionato art. 43, dovendo mantenersi fermo il principio dell’estraneità della fase risarcitoria al procedimento espropriativo propriamente detto e cambiando unicamente lo strumento tecnico-giuridico attraverso il quale si realizza l’effetto traslativo della proprietà in favore dell’Amministrazione.

Nel caso di specie, peraltro, ciò di cui si controverte in sede di appello non è il punto della sentenza che ha constatato l’impossibilità di ottenere riparazione all’illecito subito mediante restituzione del bene (aspetto in ordine al quale non sono stati proposti motivi di impugnazione), bensì solo il diritto del privato al risarcimento del danno per equivalente.

Per tutte le ragioni sin qui esposte, l’appello deve essere respinto.

Deve essere, inoltre, rigettato, stante la sua genericità, anche l’appello incidentale proposto dalla soc. Bari- Barletta, con il quale, ritenuto inidoneo a risarcire il danno subito il criterio indicato in sentenza e pari all’intero valore venale dell’immobile, si richiede che il pregiudizio patito venga ristorato “in base ai criteri che vengono applicati dalla giurisprudenza della CEDU”. Come appare evidente, difetta, nel caso di specie, ogni specifica doglianza in ordine ai criteri utilizzati dal I giudice per la quantificazione del danno, né risulta avanzata una puntuale indicazione di criterio alternativo.

Quanto all’esame delle conseguenze che la società appellata evince dalla declaratoria di incostituzionalità dell’art. 43 DPR n. 327/2001, il Collegio rileva che, per un verso, esse non costituisco motivo di appello incidentale; per altro verso, non rilevano ai fini della presente decisione, avente ad oggetto, come si è già affermato, non già il punto della sentenza che ha constatato l’impossibilità di ottenere riparazione all’illecito subito mediante restituzione del bene (aspetto in ordine al quale non sono stati proposti motivi di impugnazione), bensì solo il diritto del privato al risarcimento del danno per equivalente.

Per tutte le ragioni sin qui esposte, respinto l’appello proposto dall’ANAS e l’appello incidentale, deve essere confermata la sentenza impugnata.

Stante la natura della controversia, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti spese, diritti ed onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

definitivamente pronunciando sull’appello proposto dall’ANAS (n.5540/2009 r.g.) , lo rigetta e, per l’effetto, conferma la sentenza appellata.

Compensa tra le parti spese, diritti ed onorari di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 febbraio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Gaetano Trotta, Presidente
Raffaele Greco, Consigliere
Andrea Migliozzi, Consigliere
Silvia La Guardia, Consigliere
Oberdan Forlenza, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 31/05/2011