Notifica a mezzo posta. I termini per la costituzione in giudizio decorrono dalla consegna del piego – Consiglio di Stato, Sentenza n. 3150/2011

La distinzione dei momenti di perfezionamento della notifica per il notificante e per il destinatario dell’atto, risultante dalla giurisprudenza della Corte costituzionale (poi recepita dal legislatore: v., per la notificazione a mezzo del servizio postale, il novellato art. 149, comma 3, c.p.c.), trova applicazione solo quando, dall’intempestivo esito del procedimento notificatorio, per la parte di questo sottratta alla disponibilità del notificante, potrebbero derivare conseguenze negative per il notificante, quale la decadenza conseguente al tardivo compimento di attività riferibile all’ufficiale giudiziario o all’agente postale, non anche qualora la norma preveda che un termine debba decorrere (o un altro adempimento debba essere compiuto) dal tempo dell’avvenuta notificazione – come nel processo amministrativo il termine per la costituzione del ricorrente ex art. 21, comma 2, l. n. 1034/1971, o nel processo civile il termine per la costituzione dell’appellante ai sensi del combinato disposto degli artt. 347 e 165 c.p.c. –, nel qual caso il termine decorre dal momento di perfezionamento della notificazione dell’atto introduttivo nei confronti del destinatario e non dal momento della consegna di tale atto all’ufficiale giudiziario, che rileva solo ai fini della tempestività del ricorso e/o dell’impugnazione (v. Cons. St., sez. V, 21 giugno 2006, n. 3705; Cons. St., sez. V, 29 novembre 2005, n. 6774; per il processo civile, Cass. 20 aprile 2010, n. 9329; Cass. 11 maggio 2007, n. 10837). Con specifico riferimento al caso, in cui il ricorso giurisdizionale sia stato notificato a mezzo del servizio postale, va dunque affermato il principio che, mentre ai fini del rispetto del termine per proporre l’impugnazione è sufficiente che il ricorso sia stato consegnato all’ufficiale giudiziario entro detto termine, il consolidamento di tale effetto anticipato per il notificante dipende dal perfezionamento del procedimento notificatorio nei confronti del destinatario, con la consegna del piego da parte dell’agente postale all’indirizzo del destinatario, ed è da tale data che devono farsi decorrere i termini per il deposito del ricorso, unitamente agli ulteriori atti prescritti dall’art. 21 l. n. 1034/1971 (salvo il ritardo nella restituzione dell’avviso di ricevimento che, mentre da un lato non giustifica il tardivo deposito del ricorso, dall’altro consente di ritardare il deposito della prova dell’avvenuta notificazione) (v. Cons. St., sez. V, 19 aprile 2007, n. 1790).

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Consiglio di Stato, Sezione Sesta, Sentenza n. 3150 del 26/05/2011

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza in epigrafe il T.A.R. per la Campania, definitivamente pronunciando (i) sul ricorso n. 4312 del 2006, proposto dalla società Gener Service s.r.l. avverso le determinazioni di cui al verbale di gara n. 5 del 14 marzo 2006 – inerente alla procedura per licitazione privata indetta dal Comando dei Vigili del Fuoco di Benevento per l’affidamento triennale del servizio di pulizia, secondo il criterio del prezzo più basso –, con le quali la commissione giudicatrice in sede di verifica dell’anomalia delle offerte ex art. 25 d.lgs. 17 marzo 1995, n. 157, aveva ritenuto l’offerta economica della ricorrente non congrua, in particolare non ritenendo valide le giustificazioni addotte in relazione al costo del personale, in quanto la ricorrente non aveva prodotto il certificato di disoccupazione dei dipendenti da assumere e di quelli già in servizio ai fini del conseguimento del beneficio dello sgravio contributivo ex l. n. 407/1990, e di conseguenza aveva disposto l’aggiudicazione in favore del Consorzio Miles Servizi Integrati, nonché (ii) sul ricorso incidentale proposto dal Consorzio aggiudicatario avverso lo stesso verbale n. 5 del 14 marzo 2006, nella parte in cui l’offerta della Gener Service s.r.l. non era stata esclusa anche per il mancato rispetto dei minimi retributivi stabiliti dal c.c.n.l. del settore e per l’indicazione di una percentuale insignificante di utili e spese generali, oltreché di un costo zero per macchinari e attrezzature, provvedeva come segue:

a) accoglieva la seconda censura del ricorso incidentale – con la quale era stato dedotto l’omesso rilievo, da parte della commissione di gara, della manifesta anomalia dell’offerta sotto il profilo della previsione, per l’intero triennio di svolgimento dell’appalto, di un costo per spese generali di soli euro 592,75 e di un utile aziendale di appena euro 1.086,70, equivalenti, a fronte di un prezzo offerto pari a euro 205.485,70, rispettivamente allo 0,25% e 0,50% del valore dell’appalto –, rilevando la manifesta illogicità e insufficienza della motivazione per l’omessa considerazione, accanto alle voci relative al costo del lavoro, anche degli evidenziati ulteriori indici di anomalia, rilevatori della mancanza di serietà e credibilità dell’offerta;

b) in conseguenza dell’accoglimento del ricorso incidentale dichiarava inammissibile, per carenza d’interesse, il ricorso principale;

c) dichiarava le spese di causa interamente compensate fra le parti.

2. Avverso tale sentenza interponeva appello la soccombente Gener Service s.r.l., deducendo i seguenti motivi:

a) l’erronea omessa declaratoria d’inammissibilità e/o irricevibilità del ricorso incidentale di primo grado, essendo lo stesso stato notificato il 31 luglio 2006, oltre il termine di venti giorni (e, in subordine, anche quello di trenta) giorni dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso principale, da individuare al 24 giugno 2006, atteso che la consegna del ricorso principale all’ufficiale giudiziario per la notifica era stata effettuata in data 9 giugno 2006, nonché tenuto conto della dimidiazione dei termini ex art. 23-bis l. n. 1034/1071;

b) l’erronea omessa declaratoria d’inammissibilità delle censure dedotte col ricorso incidentale avverso il verbale n. 5 del 14 marzo 2006, sia sotto il profilo della mancata impugnazione delle determinazioni di cui al precedente verbale n. 4 dell’8 febbraio 2006, con le quali la commissione giudicatrice aveva stabilito nella percentuale del 17,97% la soglia di scostamento ai fini della verifica obbligatoria dell’anomalia (eccettuato per il costo della manodopera, compresi gli oneri previdenziali, che in ogni caso doveva rispettare i limiti tabellari), nel caso di specie non superata, sia sotto il profilo della preclusione all’ingresso della valutazione di fattori diversi dal costo della manodopera nelle ipotesi di mancato superamento della soglia di anomalia, sia infine sotto i profili della preclusione ab imis alla verifica, stante il mancato superamento della soglia di anomalia, e dell’inammissibilità di una sostituzione delle valutazioni giudiziali a quelle discrezionali della commissione, peraltro in ordine ad aspetti non sottoposti al contraddittorio dell’odierna appellante in sede procedimentale;

c) l’erronea valorizzazione atomistica, ai fini del giudizio di anomalia, dei fattori dell’utile d’impresa e delle spese generali, da ritenersi inclusi nel prezzo dell’offerta, in relazione al quale la commissione aveva fissato la soglia del 17,97%, con conseguente violazione dell’art. 25 d.lgs. 17 marzo 1995, n. 157, e dei canoni di logicità e ragionevolezza.

Chiedeva dunque, in riforma dell’impugnata sentenza, la reiezione, in rito e in merito, dell’avversario ricorso incidentale, e riproponeva i motivi dedotti a suffragio del ricorso principale di primo grado.

3. Si costituivano sia l’appellato Consorzio Miles Servizi Integrati (originario controinteressato), sia l’appellata Amministrazione, contestando la fondatezza dell’appello e chiedendone il rigetto.

4. Disattesa con ordinanza n. 780 del 13 febbraio 2007 l’istanza di sospensiva, la causa all’udienza pubblica del 29 marzo 2011 veniva trattenuta in decisione.

5. L’appello è infondato deve essere disatteso.

5.1. Destituito di fondamento è il primo motivo d’appello, di cui sopra sub 2.a).

In linea di diritto, si osserva che sia secondo giurisprudenza consolidata di questo Consiglio, sia secondo costante giurisprudenza di legittimità, la distinzione dei momenti di perfezionamento della notifica per il notificante e per il destinatario dell’atto, risultante dalla giurisprudenza della Corte costituzionale (poi recepita dal legislatore: v., per la notificazione a mezzo del servizio postale, il novellato art. 149, comma 3, c.p.c.), trova applicazione solo quando, dall’intempestivo esito del procedimento notificatorio, per la parte di questo sottratta alla disponibilità del notificante, potrebbero derivare conseguenze negative per il notificante, quale la decadenza conseguente al tardivo compimento di attività riferibile all’ufficiale giudiziario o all’agente postale, non anche qualora la norma preveda che un termine debba decorrere (o un altro adempimento debba essere compiuto) dal tempo dell’avvenuta notificazione – come nel processo amministrativo il termine per la costituzione del ricorrente ex art. 21, comma 2, l. n. 1034/1971, o nel processo civile il termine per la costituzione dell’appellante ai sensi del combinato disposto degli artt. 347 e 165 c.p.c. –, nel qual caso il termine decorre dal momento di perfezionamento della notificazione dell’atto introduttivo nei confronti del destinatario e non dal momento della consegna di tale atto all’ufficiale giudiziario, che rileva solo ai fini della tempestività del ricorso e/o dell’impugnazione (v. Cons. St., sez. V, 21 giugno 2006, n. 3705; Cons. St., sez. V, 29 novembre 2005, n. 6774; per il processo civile, Cass. 20 aprile 2010, n. 9329; Cass. 11 maggio 2007, n. 10837). Con specifico riferimento al caso, in cui il ricorso giurisdizionale sia stato notificato a mezzo del servizio postale, va dunque affermato il principio che, mentre ai fini del rispetto del termine per proporre l’impugnazione è sufficiente che il ricorso sia stato consegnato all’ufficiale giudiziario entro detto termine, il consolidamento di tale effetto anticipato per il notificante dipende dal perfezionamento del procedimento notificatorio nei confronti del destinatario, con la consegna del piego da parte dell’agente postale all’indirizzo del destinatario, ed è da tale data che devono farsi decorrere i termini per il deposito del ricorso, unitamente agli ulteriori atti prescritti dall’art. 21 l. n. 1034/1971 (salvo il ritardo nella restituzione dell’avviso di ricevimento che, mentre da un lato non giustifica il tardivo deposito del ricorso, dall’altro consente di ritardare il deposito della prova dell’avvenuta notificazione) (v. Cons. St., sez. V, 19 aprile 2007, n. 1790).

Orbene, applicando tali principi al caso di specie e tenendo conto della dimidiazione dei termini per il deposito (ma non anche per la notifica) del ricorso (sia esso principale che incidentale) ex art. 23-bis, comma 2, il ricorso incidentale di primo grado deve ritenersi proposto tempestivamente, essendosi la notifica del ricorso principale nei confronti del Consorzio controinteressato perfezionata il 16 giugno 2006, con conseguente maturazione del termine dimidiato di quindici giorni per il deposito del ricorso principale in data 1 luglio 2006, ed essendo il ricorso incidentale stato notificato il 27 giugno 2006 (a tal fine rivela la data di consegna all’ufficiale giudiziaria), e dunque nel rispetto del termine di trenta giorni (e non di venti, come in via principale assunto dall’odierna appellante) di cui al combinato disposto degli artt. 22, comma 1, l. n. 1034/1971 e 37, r.d. n. 1054/1924, applicabili ratione temporis alla fattispecie in esame.

Il ricorso incidentale risulta, dunque, essere stato proposto tempestivamente.

5.2. Privo di pregio è, altresì, il motivo d’appello, di cui sopra sub 2.b).

La determinazione della soglia di anomalia nella percentuale del 17,97%, nel verbale n. 4 dell’8 febbraio 2006 – secondo i criteri di calcolo vigenti per le gare, quale quella sub iudice, informate al criterio di aggiudicazione del prezzo più basso –, assolveva alla funzione di individuare i casi di verifica obbligatoria, per le ipotesi di scostamento dell’offerta oltre il limite così prestabilito, ma di certo non escludeva il persistente potere discrezionale dell’Amministrazione di sottoporre a verifica anche le offerte, le quali non avessero superato la soglia di anomalia secondo il criterio “automatico”, ma, sulla base della valutazione di ogni elemento circostanziante, avessero dato adito a sospetti di anomalia.

Invero, la giurisprudenza comunitaria ha ritenuto legittimo il sistema legislativo italiano – che àncora l’attivazione del procedimento di verifica di anomalia ad un calcolo matematico automatico, imponendo alle stazioni appaltanti di sottoporre a verifica tutte le offerte che eguagliano o superano la soglia di anomalia –, solo a condizione che fosse fatto salvo il potere delle stazioni appaltanti di sottoporre a verifica anche offerte che, pur collocandosi al di sotto della soglia di anomalia, apparissero ciò non di meno sospette (C. giust. CE 27 novembre 2001, CC-285-286/99, ovviamente in una fattispecie anteriore all’entrata in vigore del d.lgs. n. 163/2006). In tal senso, peraltro, ora dispone espressamente il codice dei contratti pubblici secondo cui “in ogni caso le stazioni appaltanti possono valutare la congruità di ogni altra offerta che, in base ad elementi specifici, appaia anormalmente bassa” (art. 86, comma 3, d.lgs. n. 163/2006; v. sul punto, ex plurimis, Cons. St., sez. VI, 21 maggio 2009, n. 3143).

Ne deriva, per un verso, sul piano del diritto sostanziale, che era pienamente ammissibile la sottoposizione dell’offerta dell’odierna appellante a una verifica di anomalia anche in mancanza del superamento della soglia prestabilita (che avrebbe fatto scattare la verifica obbligatoria) e per motivi anche diversi dal costo della manodopera, e, per altro verso, sul piano processuale, che il ricorso avverso il verbale n. 5 del 14 marzo 2006 non era affatto subordinato all’impugnazione del verbale n. 4 dell’8 marzo 2006, contenente tra l’altro la determinazione della soglia di anomalia.

Né l’impugnata sentenza ha travalicato i limiti del sindacato giudiziale, sostituendosi (secondo l’assunto dell’appellante) alle valutazioni discrezionali della commissione giudicatrice nella valutazione dell’anomalia dell’offerta in relazione all’esiguità degli utili d’impresa e delle spese generali. Infatti, da un’attenta lettura della gravata sentenza si ricava in modo piano che i correlativi motivi del ricorso incidentale di primo grado sono stati accolti sotto il profilo della carenza motivazionale per l’omessa verifica delle voci in questione, sebbene le stesse costituissero indici manifesti dell’incongruenza dell’offerta, tali da minarne la credibilità complessiva (v. sul punto il seguente passaggio testuale dell’impugnata sentenza: “Osserva peraltro il Collegio che, come ritenuto dalla giurisprudenza, con riferimento al sindacato sulle valutazioni amministrative in tema di anomalia, compito primario del giudice è quello di verificare se il potere amministrativo sia stato esercitato con un utilizzo delle regole tecniche conforme a criteri di logicità, congruità, ragionevolezza e corretto apprezzamento dei fatti. In altri termini, le valutazioni compiute dall’Amministrazione in ordine all’anomalia dell’offerta costituiscono espressione di un potere di natura tecnico-discrezionale, di per sé insindacabile in sede giurisdizionale, salva l’ipotesi in cui le valutazioni siano manifestamente illogiche o fondate su insufficiente motivazione o errori di fatto (cfr. Cons. St., Sez. IV, 7 giugno 2004, n. 3554). La valutazione della Commissione può essere quindi censurata anche per la sua insufficiente motivazione: tal è il caso che ci occupa, in cui la Commissione ha arrestato la sua analisi alle ragioni (mancata produzione del certificato di disoccupazione dei lavoratori, cui applicare gli sgravi fiscali) censurate col ricorso principale, e con ciò ha omesso di verificare gli altri elementi addotti, dalla ricorrente, a giustificazione, tra cui le voci sopra evidenziate, che si prestano invece, a parere del Collegio, palesemente incongrue e tali da minare la credibilità complessiva dell’offerta”). Il dictum giudiziale si è, dunque, limitato ad appalesare la carenza motivazionale del gravato provvedimento, sotto i profili in esame, entro tali limiti pervenendo ad accogliere il ricorso incidentale.

Né, infine, gli aspetti in esame (utili d’impresa e spese generali) sono rimasti estranei al contraddittorio in seno al subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, essendo gli stessi stati espressamente affrontati e trattati nella relazione giustificativa del 6 marzo 2006, comunicata dall’odierna appellante alla stazione appaltante in esito all’invito a giustificare l’offerta datato 1 marzo 2006 (v. punto 5 della citata relazione: “E’ stata prevista per l’intero triennio un’incidenza complessiva delle due voci rispettivamente di € 592,75 per le spese generali e € 1.086,70 per l’utile aziendale”), a prescindere dal rilievo che l’anomalia desumibile dall’esiguità delle voci in esame è stata sindacata nell’impugnata sentenza non già in via diretta, ma esclusivamente sub specie di correlativa carenza motivazionale delle determinazioni di cui al verbale n. 5 del 14 marzo 2006.

5.3. Infondato è, infine, anche il motivo d’appello, di cui sopra sub 2.c), in quanto l’indicazione di spese generali e utili d’impresa nella misura dello 0,25% e rispettivamente allo 0,50% del prezzo offerto, per l’intera durata dell’appalto, costituisce manifesto sintomo della tendenziale incongruità e inattendibilità dell’offerta considerata nella sua globalità, sicché merita piena conferma il rilievo della correlativa carenza e insufficienza motivazionale, posto a base della gravata statuizione di accoglimento del ricorso incidentale di primo grado.

6. Per le esposte ragioni s’impone la conferma dell’impugnata sentenza, con assorbimento di ogni altra questione, irrilevante ai fini decisori.

Tenuto conto di ogni circostanza connotante la presente controversia, si ravvisano i presupposti di legge per dichiarare le spese del grado interamente compensate fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma l’impugnata sentenza; dichiara le spese del grado interamente compensate fra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

 

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 marzo 2011 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente FF
Roberto Giovagnoli, Consigliere
Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere
Roberta Vigotti, Consigliere
Bernhard Lageder, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 26/05/2011