Svolgimento di mansioni superiori nel Pubblico impiego – Consiglio di Stato, Sentenza n. 3071/2011

Non sono suscettibili di favorevole considerazione le istanze dei dipendenti pubblici tese al riconoscimento delle differenze retributive legate allo svolgimento delle mansioni superiori, asseritamente svolte.  Salvo che non sussista una specifica disposizione di legge che disponga altrimenti, lo svolgimento in via di mero fatto da parte di un pubblico dipendente di mansioni superiori rispetto a quelle dovute sulla base del provvedimento di nomina o di inquadramento, costituisce circostanza irrilevante sia ai fini della progressione in carriera che ai fini economici (non essendo sotto tale aspetto il rapporto di pubblico impiego assimilabile al rapporto di lavoro privato ed essendo di natura indisponibile gli interessi pubblici coinvolti), sia, comunque, perché l’attribuzione di mansioni superiori e del correlativo trattamento economico devono avere il loro presupposto indefettibile nel provvedimento di inquadramento.(ex multis, Sez. VI, 8.1.2003, n. 17; 19.9.2000, n. 4871; 22.8.2000, n. 4553; 11.7.2000, n. 3882; A. P. 23.2.2000 n. 11);

La domanda volta ad ottenere una retribuzione superiore a quella riconosciuta dalla normativa applicabile non può fondarsi sull’art. 36 Cost., che afferma il principio di corrispondenza della retribuzione dei lavoratori alla qualità e quantità del lavoro prestato; tale norma, infatti, non può trovare incondizionata applicazione nel rapporto di pubblico impiego, concorrendo in detto ambito altri principi di pari rilevanza costituzionale, quali quelli previsti dall’art. 98 Cost. (che, nel disporre che i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione, vieta che la valutazione del rapporto di pubblico impiego sia ridotta alla pura logica del rapporto di scambio) e quali quelli previsti dall’art. 97 Cost., contrastando l’esercizio di mansioni superiori rispetto alla qualifica rivestita, con il buon andamento e l’imparzialità dell’Amministrazione, nonché con la rigida determinazione delle sfere di competenza, attribuzioni e responsabilità dei funzionari (C.d.S., Sez. VI, 19.9.2000, n. 4871; Sez. VI, 11.7.2000, n. 3882; Sez. VI, 15.5. 2000, n. 2785; A. P. 18.11.1999, n. 22);

Per effetto degli artt. 51 e 97 Cost. le attribuzioni delle mansioni e del relativo trattamento economico non possono essere oggetto di libere determinazioni dei funzionari amministrativi (C.d.S., Sez. VI, 8.1.2003, n. 17; 19.9.2000, n. 4871; Sez. VI, 11.7. 2000, n. 3882; A. P. 23.2.2000, n. 11);

Il diritto alle differenze retributive per lo svolgimento delle mansioni superiori da parte dei pubblici dipendenti ha trovato riconoscimento con carattere di generalità soltanto a decorrere dall’entrata in vigore del D.Lgs. 29.10.1998, n. 387, il cui art. 15 ha reso anticipatamente operativa la disciplina dell’art. 56 D.lgs. 3.2.1993 n. 29, laddove prima di tale data nel settore del pubblico impiego, salvo diversa disposizione di legge, le mansioni svolte da un pubblico dipendente erano del tutto irrilevanti ai fini della progressione di carriera ovvero agli effetti economici di un provvedimento di preposizione ad un ufficio di livello superiore.(cfr. giurisprudenza già citata in precedenza).

(© Litis.it, 27 Maggio 2011 – Riproduzione riservata)

Consiglio di Stato, Sezione Quinta, Sentenza n. 3071 del 23/05/2011

FATTO

1. Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sez. II, con la sentenza n. 1490 del 4 ottobre 2007 ha respinto il ricorso proposto dal sig. [OMISSIS], in servizio presso gli uffici del Comitato Regionale di Controllo presso la Regione Calabria, sezione decentrata di Catanzaro, in qualità di agente tecnico, per l’annullamento del silenzio diniego formatosi sulla diffida stragiudiziale notificata il 21 marzo 1996, nonché per l’accertamento delle mansioni superiori svolte e per il pagamento del relativo trattamento economico.

Secondo il tribunale era infatti priva di fondamento la tesi propugnata dal ricorrente circa l’asserita erronea applicazione dell’articolo 72 della legge regionale 28 marzo 1975, n. 9, e della interpretazione datane dalla legge regionale 13 giugno 1983, n. 19, sia con riferimento al consolidato indirizzo giurisprudenziale formatosi sul punto, sia per la irrilevanza della documentazione prodotta a supporto della domanda, tanto più che l’invocata delibera della giunta regionale n. 2955 del 17 maggio 1996, diversamente da quanto sostenuto dal ricorrente, non conteneva alcun riconoscimento in favore di quest’ultimo delle mansioni superiori svolte, neppure ai solo fini economici, e non conteneva alcuna indicazione circa la vacanza del posto di collaboratore nell’organico del Comitato Regionale di Controllo (posto in relazione al quale il ricorrente aveva dedotto lo svolgimento delle asserite mansioni superiori).

2. Con atto di appello notificato a mezzo del servizio postale il 4 aprile 2008 il signor [OMISSIS] ha chiesto la riforma della predetta sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua di due motivi di gravame, rubricati rispettivamente, il primo “Illegittimità del silenzio rifiuto formatosi a seguito dell’inerzia della P.A. procedente ” ed il secondo “Assenza di motivazione nella sentenza impugnata su un punto decisivo della controversia”.

In sintesi, secondo l’appellante, erroneamente i primi giudici avevano ancorato l’infondatezza della pretesa azionata (e la conseguente legittimità del silenzio serbato dall’amministrazione regionale sullo specifico atto di diffida stragiudiziale del 21 marzo 1996) sulla irrilevanza dell’attestazione prodotta, in quanto asseritamente priva di valore di pubblica fede e sulla mancata prova della vacanza organica del posto di collaboratore, senza tener conto che la stessa amministrazione regionale, con la delibera di giunta n. 2955 del 17 maggio 1996 gli aveva già riconosciuto il trattamento economico per le mansioni superiori svolte, in tal senso essendo espressa nei confronti di tutti i dipendenti che effettivamente le avessero svolte: non essendo più contestabile tale circostanza di fatto la domanda era stata erroneamente respinta, tanto più che anche eventuali vizi di legittimità di quella delibera erano irrilevanti ai fini dell’ormai accertato diritto alla liquidazione del trattamento economico, come del resto più volte precisato dalla Suprema Corte di Cassazione con riferimento ai principi fissati dall’articolo 36 Cost. e 2126 C.C.; ciò senza contare che, per effetto delle disposizioni contenute nell’articolo 25 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, come modificato dall’art. 15 del D. Lgs. 29 ottobre 1998, n. 387, non poteva neppure più dubitarsi della retribuibilità anche nel pubblico impiego delle mansioni superiori svolte, senza alcun limite temporale.

3. Ha resistito al gravame la Regione Calabria, senza tuttavia svolgere alcuna specifica attività difensiva.

4. All’udienza pubblica del 3 maggio 2011, dopo la rituale discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

5. L’appello è infondato e deve essere respinto, non meritando la sentenza impugnata le critiche che le sono state rivolte, critiche che, per la loro intima connessione, possono essere esaminate congiuntamente.

5.1. Occorre innanzitutto rilevare la legge regionale della Calabria 28 marzo 1975, n. 9 (recante “Norme sullo stato giuridico ed economico e sull’inquadramento del personale regionale”) all’articolo 72, rubricato “Conferimento di mansioni superiori”, lungi dal prevedere un generico riconoscimento delle mansioni superiori svolte di fatto dai dipendenti regionali, ha ancorato il riconoscimento delle stesse, che si siano protratte almeno per un anno, oltre che ad una espressa richiesta dell’interessato (ed alla successiva proposta della commissione paritetica di cui al successivo articolo 73), anche (e soprattutto) all’accertamento “dell’attività svolta e sul servizio reso alla Regione” e “sempre che le mansioni siano state previamente affidate con atto formale o risultino da atti amministrativi regionali aventi valore di fede pubblica”.

La successiva legge regionale 13 giugno 1983, n. 19 (“Interpretazione autentica dell’art. 72 della L.R. 28 marzo 1975, n. 9”) ha precisato che “l’espressione <per almeno un anno> contenuta nell’art. 72 della L.R. 28 marzo 1975 n. 9, è da intendersi riferita a mansioni superiori svolte presso la Regione purché, da atti amministrativi regionali aventi valore di fede pubblica, risulti che il loro esercizio abbia avuto inizio da data anteriore all’entrata in vigore della predetta legge”.

Sulla scorta di tale quadro normativo i primi giudici hanno correttamente respinto la pretesa del ricorrente, atteso che, a prescindere da qualsivoglia ulteriore considerazione, non è mai stato prodotto un atto amministrativo regionale da cui sia risultato il formale affidamento delle mansioni superiori e/o che il loro esercizio abbia avuto inizio prima dell’entrata in vigore della legge 18 marzo 1975, n. 9.

Non è sufficiente a tal fine l’attestato (prot. 14740 del 23 marzo 1977) del segretario della Sezione decentrata di Catanzaro del Comitato Regionale di Controllo atteso che esso, indipendentemente da ogni rilievo sulla sua stessa natura giuridica e sul suo contenuto, non può essere considerato l’atto formale di conferimento delle asserite mansioni superiori, né contiene indicazioni circa l’esistenza di un simile atto, limitandosi a dare atto delle mansioni svolte dall’appellante senza che sia neppure possibile stabilire se le stesse siano effettivamente superiori a quelle corrispondenti alla qualifica dell’interessato ed anzi potendosi ragionevolmente desumersi che le stesse non sono state neppure svolte in modo prevalente, esclusivo o assoluto (rispetto a quelle proprie della qualifica di appartenenza).

Inoltre, quanto al preteso già intervenuto riconoscimento delle mansioni superiori svolte da parte dell’amministrazioni regionale, giusta delibera giuntale n. 2955 del 17 maggio 1996, deve rilevarsi che non è stata adeguatamente smentita l’interpretazione della stessa resa dai primi giudici, secondo cui essa non conteneva alcun riconoscimento delle mansioni superiori svolte dall’appellante, ma solo una generica dichiarazione di intenti in ordine al riconoscimento delle mansioni superiori svolte dal personale dipendente, da accertare poi in concreto, nel rispetto della relativa normativa di riferimento.

5.2. Giova peraltro aggiungere che, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, la giurisprudenza del Consiglio di Stato è del tutto consolidata nel senso di ritenere non suscettibile di favorevole considerazione le istanze dei dipendenti pubblici tese al riconoscimento delle differenze retributive legate allo svolgimento delle mansioni superiori, asseritamente svolte (tra le più recenti, sez. V, 25 maggio 2010, n. 3314; 17 settembre 2010, n. 6949; sez.VI, 20 ottobre 2010, n. 7584; sez. IV, 16 luglio 2010, n. 4596; 9 luglio 2010, n. 4465; 30 giugno 2010, n. 4165) .

E’ stato infatti rilevato che:

a) salvo che non sussista una specifica disposizione di legge che disponga altrimenti, lo svolgimento in via di mero fatto da parte di un pubblico dipendente di mansioni superiori rispetto a quelle dovute sulla base del provvedimento di nomina o di inquadramento, costituisce circostanza irrilevante sia ai fini della progressione in carriera che ai fini economici (non essendo sotto tale aspetto il rapporto di pubblico impiego assimilabile al rapporto di lavoro privato ed essendo di natura indisponibile gli interessi pubblici coinvolti), sia, comunque, perché l’attribuzione di mansioni superiori e del correlativo trattamento economico devono avere il loro presupposto indefettibile nel provvedimento di inquadramento.(ex multis, Sez. VI, 8.1.2003, n. 17; 19.9.2000, n. 4871; 22.8.2000, n. 4553; 11.7.2000, n. 3882; A. P. 23.2.2000 n. 11);

b) la domanda volta ad ottenere una retribuzione superiore a quella riconosciuta dalla normativa applicabile non può fondarsi sull’art. 36 Cost., che afferma il principio di corrispondenza della retribuzione dei lavoratori alla qualità e quantità del lavoro prestato; tale norma, infatti, non può trovare incondizionata applicazione nel rapporto di pubblico impiego, concorrendo in detto ambito altri principi di pari rilevanza costituzionale, quali quelli previsti dall’art. 98 Cost. (che, nel disporre che i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione, vieta che la valutazione del rapporto di pubblico impiego sia ridotta alla pura logica del rapporto di scambio) e quali quelli previsti dall’art. 97 Cost., contrastando l’esercizio di mansioni superiori rispetto alla qualifica rivestita, con il buon andamento e l’imparzialità dell’Amministrazione, nonché con la rigida determinazione delle sfere di competenza, attribuzioni e responsabilità dei funzionari (C.d.S., Sez. VI, 19.9.2000, n. 4871; Sez. VI, 11.7.2000, n. 3882; Sez. VI, 15.5. 2000, n. 2785; A. P. 18.11.1999, n. 22);

c) per effetto degli artt. 51 e 97 Cost. le attribuzioni delle mansioni e del relativo trattamento economico non possono essere oggetto di libere determinazioni dei funzionari amministrativi (C.d.S., Sez. VI, 8.1.2003, n. 17; 19.9.2000, n. 4871; Sez. VI, 11.7. 2000, n. 3882; A. P. 23.2.2000, n. 11);

d) il diritto alle differenze retributive per lo svolgimento delle mansioni superiori da parte dei pubblici dipendenti ha trovato riconoscimento con carattere di generalità soltanto a decorrere dall’entrata in vigore del D.Lgs. 29.10.1998, n. 387, il cui art. 15 ha reso anticipatamente operativa la disciplina dell’art. 56 D.lgs. 3.2.1993 n. 29, laddove prima di tale data nel settore del pubblico impiego, salvo diversa disposizione di legge, le mansioni svolte da un pubblico dipendente erano del tutto irrilevanti ai fini della progressione di carriera ovvero agli effetti economici di un provvedimento di preposizione ad un ufficio di livello superiore.(cfr. giurisprudenza già citata in precedenza).

Non può poi sottacersi che con la decisione 25 maggio 2010, n. 3314, questa stessa Sezione ha osservato che il principio, favorevole al dipendente pubblico, espresso dalla Suprema Corte di Cassazione (SS.UU. 11 dicembre 2007, n. 25837, espressamente richiamato dall’appellante), secondo cui “in materia di pubblico impiego – come si evince anche dalla lettura del D.Lgs. 3 febbraio 1993 n. 29, art. 56, comma 6, (nel testo sostituito dal D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 25, così come successivamente modificato dal D.Lgs. 29 ottobre 1998, n. 387, art. 15) – l’impiegato cui sono state assegnate, al di fuori dei casi consentiti, mansioni superiori, anche corrispondenti ad una qualifica di due livelli superiori a quella di inquadramento, ha diritto, in conformità della giurisprudenza della Corte Costituzionale, ad una retribuzione proporzionata e sufficiente ex art. 36 Cost.. Norma questa che deve, quindi, trovare integrale applicazione – senza sbarramenti temporali di alcun genere – pure nel settore del pubblico impiego privatizzato, sempre che le superiori mansioni assegnate siano state svolte, sotto il profilo quantitativo e qualitativo, nella loro pienezza, e sempre che in relazione all’attività spiegata siano stati esercitati i poteri ed assunte le responsabilità correlate a dette superiori mansioni.”, non è sufficiente a mutare il precedente pacifico orientamento del Consiglio di Stato, secondo cui il diritto del dipendente pubblico alle differenze retributive spettanti per lo svolgimento di mansioni superiori può essere riconosciuto in via generale solo a decorrere dalla data di entrata in vigore del D. L.vo n. 387/1998 (22 novembre 1998), in quanto detto decreto possiede evidente carattere innovativo rispetto alla normativa precedente e non riverbera in alcun modo la propria efficacia su situazioni pregresse (C.d.S., A.P. n. 3/2006).

In conclusione, per il periodo antecedente il 30 giugno 1998, cui si riferisce la presente controversia, non può essere riconosciuto il diritto alle predette differenze retributive (C.d.S., sez. V, 29 aprile 2009, n. 2740).

6. L’appello in esame deve quindi, essere respinto, potendosi tuttavia compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio, tenendo conto della risalenza nel tempo della vicenda controversa e della attività difensiva effettivamente svolta dall’amministrazione appellata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello proposto dal signor [OMISSIS] avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sez. II ter, n. 1490 del 4 ottobre 2007, lo respinge.

Dichiara interamente compensate tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 maggio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Calogero Piscitello, Presidente
Aldo Scola, Consigliere
Carlo Saltelli, Consigliere, Estensore
Adolfo Metro, Consigliere
Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 23/05/2011