Diritto di accesso agli atti e documenti e notifica ai controinteressati – Consiglio di Stato, Sentenza n. 2968/2011

Non può essere dichiarato inammissibile il ricorso per l’accesso, per omessa notifica al controinteressato, quando la stessa amministrazione non abbia ritenuto di dover consentire la partecipazione di altri in sede procedimentale. In tali casi, il ricorso proposto avverso il diniego di accesso alla documentazione dalla quale l’istante intende evincere l’esistenza di altri dipendenti che hanno presentato domanda di trasferimento non deve essere infatti notificato ad alcun controinteressato

E ciò anche in relazione alla richiesta di “schermatura” dei dati, la quale tutela pienamente il diritto alla privacy dei soggetti ai quali i dati ineriscono, cosicché gli stessi, proprio per l’impossibilità della loro identificazione, non sono controinteressati e, pertanto, il ricorso giurisdizionale non deve essere loro notificato

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Consiglio di Stato, Sezione Quarta, Sentenza n. 2968/2011 del 16/05/2011

FATTO

L’appellante — in servizio presso l’Ufficio N.E.P. della Corte di Appello di Bologna, quale operatore giudiziario, posizione economica B2, e residente a Pistoia, ove convive con l’anziana madre invalida al 100% — impugna la sentenza del TAR Lazio nella parte in cui aveva dichiarato inammissibile il ricorso per l’accesso perché non notificato ad alcun controinteressato. Nella sentenza impugnata il TAR aveva invece riconosciuto il diritto all’accesso della ricorrente alla documentazione non riguardante i terzi.

Il diniego impugnato in primo grado era motivato con la considerazione che la richiesta si sarebbe risolta in un controllo generalizzato dell’operato della P.A.,e che non si sarebbe ravvisato alcun collegamento tra, i benefici eventualmente concessi ad altri dipendenti da un lato; e le motivazioni del diniego opposto alla richiesta di part-time della ricorrente dall’altro.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata confutando le argomentazioni di parte ricorrente e concludendo per il rigetto.

Alla Camera di Consiglio la causa è stata ritenuta in decisione.

DIRITTO

___ 1. L’appellante lamenta che, in contrasto con le pronunce del giudice d’appello (cfr. Cons. Sez. VI n.5062/2010), il TAR avrebbe accolto l’eccezione di inammissibilità per mancata notifica ai controinteressati – per cui aveva soprasseduto alla delibazione sui tre motivi di merito del gravame. Erroneamente il primo giudice avrebbe ritenuto che:

— la lett. c) del comma 1, dell’art. 22 della citata legge (introdotta dalla legge n. 15/2005) menziona come controinteressati tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, i quali dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza;

— che l’aver richiesto i dati in forma secretata non sarebbe stato in grado di superare tale eccezione in quanto avrebbe comunque potenzialmente leso la sfera giuridica dei controinteressati consentendo la divulgazione di documenti contenenti elementi riguardanti la loro sfera professionale e personale, come sarebbe dimostrato dal fatto che la stessa ricorrente ne individuava nominativamente almeno uno nella nota del 16 giugno 2009, richiamata in ricorso, con la quale ebbe a richiedere il rinnovo del distacco.

L’assunto è condivisibile.

L’eccezione pregiudiziale, introdotta dall’Avvocatura in primo grado, andava infatti respinta.

Ai sensi dell’art. 3, comma 1, d.P.R. 12 aprile 2006 n. 184, la p.a., cui è indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, è tenuta a darne comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione.

Come la giurisprudenza (tra le quali anche quella esattamente ricordata dall’appellante) ha rilevato, non può essere dichiarato inammissibile il ricorso per l’accesso, per omessa notifica al controinteressato, quando la stessa amministrazione non abbia ritenuto di dover consentire la partecipazione di altri in sede procedimentale (cfr. Consiglio Stato , sez. IV, 14 aprile 2010 , n. 2093). In tali casi, il ricorso proposto avverso il diniego di accesso alla documentazione dalla quale l’istante intende evincere l’esistenza di altri dipendenti che hanno presentato domanda di trasferimento non deve essere infatti notificato ad alcun controinteressato (cfr. Consiglio Stato, sez. V, 18 settembre 2006, n. 5434).

E ciò anche in relazione alla richiesta di “schermatura” dei dati, la quale tutela pienamente il diritto alla privacy dei soggetti ai quali i dati ineriscono, cosicché gli stessi, proprio per l’impossibilità della loro identificazione, non sono controinteressati e, pertanto, il ricorso giurisdizionale non deve essere loro notificato (cfr. Consiglio Stato, sez. V, 23 marzo 2009, n. 1748).

Pertanto in linea di principio la ostensione dei dati in forma secretata, ancorchè separatamente per ciascuno dei soggetti interessati e dei loro familiari, avrebbe escluso la conoscenza certa dell’identità dei dipendenti beneficiari dei provvedimenti in parola.

Di qui la piena ammissibilità delle censure di merito introdotte dalla ricorrente.

___2. L’appello tuttavia è infondato nel merito.

Con la seconda articolata censura l’appellante riprendendo le censure non esaminate in primo grado, ribadisce il proprio interesse giuridicamente rilevante, nonché attuale, concreto e diretto, all’ostensione delle singole categorie di atti richiesti nell’istanza di accesso, sostenendo che sussistevano nel caso di specie tutti i requisiti per l’accoglimento dell’istanza con peculiare riferimento a tutti i punti dell’istanza originaria.

Per l’appellante la richiesta d’accesso era dichiaratamente diretta a verificare se, i dati relativi alla carenza di organico dell’ufficio di appartenenza fossero stati sovradimensionati dall’amministrazione, nonché se altre richieste di trasferimento, di distacco e di lavoro part-time — a lei negate — fossero, invece, state concesse ad altri dipendenti, in epoca immediatamente successiva alla presentazione delle sue istanze.

In conseguenza il suo interesse sarebbe stato personale, attuale e diretto, e nell’istanza sarebbe stato esattamente ancorato:

–alle contraddizioni tra le diverse affermazioni dell’Amministrazione sui numeri dei posti e delle vacanze d’organico;

— alla necessità di verificare eventuali disparità di trattamento con altri i provvedimenti di trasferimento o di part-time anche in assenza di problemi personali e familiari in favore di altri dipendenti.

L’assunto non può essere condiviso.

La giurisprudenza ha sempre ritenuto inammissibile la richiesta di accesso alla documentazione in possesso della Pubblica amministrazione che, come nel caso di specie, risulti caratterizzata da una formulazione eccessivamente generalizzata, senza l’indicazione, almeno indicativa di specifici atti o provvedimenti, e riferita a tutta la documentazione di un’attività svoltasi attraverso un imprecisato numero di atti, che si risolve in un’indagine che importa un’opera di ricerca, catalogazione, sistemazione che non rientra nei doveri posti all’amministrazione dalla normativa di cui al capo V l. 7 agosto 1990 n. 241 (ex plurimis, Consiglio Stato , sez. IV, 22 settembre 2003 , n. 5360; Consiglio Stato , sez. IV, 27 novembre 2010, n. 8287).

Nel caso in esame a dimostrazione del fatto che ci si trovava in presenza di una richiesta generalizzata di documenti è sufficiente la puntuale ricognizione delle restanti richieste della ricorrente la quale concerneva:

— tutti i provvedimenti di concessione di applicazione, distacco o comando di cui le unità di personale operatore giudiziario B2 di cui sopra hanno usufruito sino ad oggi, con specifica indicazione dei periodi di decorrenza degli stessi e degli uffici relativi, assegnato all’Ufficio N.E.P. di Bologna che, alla data del 28 agosto 2009, risultasse applicata, distaccata o comandata presso altri uffici giudiziari (punto b);

— tutti i pareri espressi dal dirigente del’Ufficio N.E.P. di Bologna e dal Presidente della Corte d’Appello di Bologna in merito alle richieste di applicazione, distacco, comando, trasformazione del rapporto in part-time concessi agli operatori giudiziari B2 del’Ufficio N.E.P. di Bologna dal 24 agosto 2008 (punto c);

–tutti i provvedimenti di concessione agli operatori giudiziari B2 del’Ufficio N.E.P. di Bologna di distacchi, comandi e trasformazione di rapporto di lavoro in part-time dal 16 giugno 2009 (punto d);

— tutti i documenti prodotti a sostegno delle richieste dai beneficiari del provvedimento di cui al precedente punto c) (punto e);

La vastità,l’indeterminatezza soggettiva e l’ampiezza oggettiva dell’istanza di accesso unita alla motivazione della richiesta — dichiaratamente agganciata a verificare l’eventuale disparità di trattamento nei riguardi di altri dipendenti – fa emergere chiaramente che, al di la di ogni cosa, la stessa non solo era oggettivamente finalizzata ad un generale controllo sull’attività della p.a., ma avrebbe necessitato di un’autonoma attività di ricerca, di indagine, e di comparazione da parte dell’amministrazione.

In tali casi infatti deve ritenersi affermarsi la legittimità della pretesa dell’Amministrazione a non subire intralci all’esercizio della propria attività istituzionale in conseguenza di istanze strumentali e/o dilatorie che producono un appesantimento dell’azione amministrativa in contrasto con il canone fondamentale dell’efficienza ed efficacia dell’azione stessa di cui all’art. 97, Cost. (cfr. Consiglio Stato , sez. IV, 15 settembre 2010 , n. 6899).

L’appellante avrebbe invece eventualmente dovuto tutelare le proprie ragioni ed i proprio diritti nelle sedi proprie.

In definitiva l’appello deve essere respinto, sia pure con le modifiche ed integrazioni della motivazioni della decisione di prime cure di cui sopra e deve in conseguenza essere dichiarata la legittimità, in parte qua, della restante parte del diniego impugnato in primo grado.

Le spese tuttavia in considerazione della ricorrenza di gravi ed eccezionali ragioni relative alla condizione lavorativa e familiare dell’appellante, ai sensi dell’art. 92, II co. del c.p.c. possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando:

___1. respinge l’appello come in epigrafe proposto:

___2. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2011 con l’intervento dei magistrati:

Gaetano Trotta, Presidente
Diego Sabatino, Consigliere
Andrea Migliozzi, Consigliere
Fulvio Rocco, Consigliere
Umberto Realfonzo, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 16/05/2011