sanzionabile la Tv privata che non rispetta la par condicio anche in periodi non elettorali – Consiglio di Stato, Sentenza n. 1709/2011

L’art. 7, comma 3, del d.lgs. n. 177 del 2005 prevede che: “L’Autorità stabilisce ulteriori regole per le emittenti radiotelevisive ed i fornitori di contenuti in ambito nazionale, per rendere effettiva l’osservanza dei principi di cui al presente capo nei programmi di informazione e propaganda”.
Per l’art. 1, comma 6, lett. B), n. 9, della stessa legge, la commissione per i servizi ed i prodotti “garantisce l’applicazione delle disposizioni vigenti sulla propaganda, sulla pubblicità e sull’informazione politica, nonché l’osservanza delle norme in materia di equità di trattamento e di parità di accesso nelle pubblicazioni e nella trasmissione di informazione e di propaganda elettorale ed emana le norme di attuazione”. Tali disposizioni rappresentano il fondamento del potere regolamentare dell’Autorità e le consentono di fissare regole, quali quelle contenute nelle impugnata delibera 22/06/CSP del 1° febbraio 2006, volte ad assicurare la parità di accesso ai mezzi di informazione, anche nei periodi non elettorali.

L’interpretazione sostenuta dall’appellante, secondo cui la disciplina dell’accesso dei soggetti politici all’informazione televisiva sarebbe materia riservata alla legge, salvo la possibilità per l’Autorità di emanare regolamenti meramente attuativi nei casi specificamente ed espressamente previsti dalla legge, oltre a non trovare conforto nel dato letterale, è in contrasto anche con le disposizioni di settore che, nel loro complesso, definiscono e valorizzano il ruolo e la funzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, la quale, analogamente a quanto accade per quelle Amministrazioni appartenenti al modello delle Autorità amministrative indipendenti, si differenzia dalle Amministrazioni statali tradizionali, non solo per il contenuto eminentemente tecnico delle competenze attribuite, ma anche, e soprattutto, per l’attribuzione di funzioni tipicamente regolatorie, che si sostanziano nel potere di emanare vere e proprio regole di comportamento che vincolano gli operatori di settore nelle materie riservate alla sua competenza tecnica.

(Litis.it, 5 Aprile 2011)

Consiglio di Stato, Sezione Sesta, Sentenza n. 1709 del 21/03//2011

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in esame, la s.p.a. R.T.I. – Reti Televisive Italiane ha chiesto, in riforma della sentenza n. 5083 del 2006 del T.a.r. Lazio, l’accoglimento del ricorso di primo grado n. 1002 del 2006 (proposto avverso la deliberazione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni n. 22/06/CSP, in data 1° febbraio 2006, recante “disposizioni applicative delle norme e dei principi vigenti in materia di comunicazione politica e parità di accesso ai mezzi di informazione nei periodi non elettorali”), nonché dei motivi aggiunti proposti avverso la successiva delibera n. 30/06/CSP, in data 9 febbraio 2006 (che ha ravvisato la violazione della delibera del 1° febbraio 2006 ad opera del programma “Liberi Tutti – La voce degli italiani”, trasmesso dall’emittente “Rete 4” in data 4 febbraio 2006, alle ore 22:15, ed ha irrogato la sanzione pecuniaria di € 150.000,00, con ordine di dare notizia dell’accertata violazione).

2. Ritiene la Sezione che l’appello accoglimento vada respinto, perché infondato.

3. Con un primo motivo di gravame, l’appellante ha contestato lo stesso fondamento del potere regolamentare esercitato dall’Autorità con la delibera del 1° febbraio 2006.

Ad suo avviso, la materia della par condicio sarebbe una materia riservata alla esclusiva disciplina di rango legislativo, salvi i poteri regolamentari specifici attribuiti all’Autorità dalla legge.

I poteri regolamentari dell’Autorità sarebberi dunque quelli espressamente previsti dalla legge n. 28 del 2000, secondo cui sussiste la sua competenza regolamentare attuativa in tema di accesso dei soggetti politici al mezzo radiotelevisivo: a) in ogni tempo, limitatamente ai programmi di comunicazione politica; b) in periodo elettorale, con riferimento ai programmi di informazione e di approfondimento, ed a quelli di informazione politica.

Secondo l’assunto, tali norme, in forza del principio di specialità, sarebbero destinate a prevalere sull’art. 7, comma 3, del d.lgs. n. 177 del 2005 (nel quale il T.a.r. ha individuato il fondamento del potere regolamentare dell’Autorità).

3.1. Il motivo è infondato.

L’art. 7, comma 3, del d.lgs. n. 177 del 2005 prevede che: “L’Autorità stabilisce ulteriori regole per le emittenti radiotelevisive ed i fornitori di contenuti in ambito nazionale, per rendere effettiva l’osservanza dei principi di cui al presente capo nei programmi di informazione e propaganda”.

Per l’art. 1, comma 6, lett. B), n. 9, della stessa legge, la commissione per i servizi ed i prodotti “garantisce l’applicazione delle disposizioni vigenti sulla propaganda, sulla pubblicità e sull’informazione politica, nonché l’osservanza delle norme in materia di equità di trattamento e di parità di accesso nelle pubblicazioni e nella trasmissione di informazione e di propaganda elettorale ed emana le norme di attuazione”.

Tali disposizioni rappresentano il fondamento del potere regolamentare dell’Autorità e le consentono di fissare regole, quali quelle contenute nelle impugnata delibera 22/06/CSP del 1° febbraio 2006, volte ad assicurare la parità di accesso ai mezzi di informazione, anche nei periodi non elettorali.

L’interpretazione sostenuta dall’appellante, secondo cui la disciplina dell’accesso dei soggetti politici all’informazione televisiva sarebbe materia riservata alla legge, salvo la possibilità per l’Autorità di emanare regolamenti meramente attuativi nei casi specificamente ed espressamente previsti dalla legge, oltre a non trovare conforto nel dato letterale, è in contrasto anche con le disposizioni di settore che, nel loro complesso, definiscono e valorizzano il ruolo e la funzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, la quale, analogamente a quanto accade per quelle Amministrazioni appartenenti al modello delle Autorità amministrative indipendenti, si differenzia dalle Amministrazioni statali tradizionali, non solo per il contenuto eminentemente tecnico delle competenze attribuite, ma anche, e soprattutto, per l’attribuzione di funzioni tipicamente regolatorie, che si sostanziano nel potere di emanare vere e proprio regole di comportamento che vincolano gli operatori di settore nelle materie riservate alla sua competenza tecnica.

Nei settori sensibili ad esse affidati, la legge fissa solo i principi di una disciplina destinata ad essere poi attuata tramite gli atti regolatori dell’Autorità.

Tale modello di integrazione tra disciplina legislativa e potere regolamentare ricorre anche nel settore della comunicazione informativa e politica, per il quale l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, come chiaramente prevede l’art. 7, comma 3, d.lgs. n. 177/2005, è titolare del potere di fissare “ulteriori regole” per rendere effettiva l’osservanza dei principi fissati dalla legge nei programmi di informazione e propaganda.

4. Con il secondo motivo di ricorso, l’appellante ha dedotto che la delibera impugnata abbia determinato una disparità di trattamento in pregiudizio delle emittenti private, nella considerazione che contiene disposizioni solo a queste applicabili, e non anche alla s.p.a. R.A.I., concessionaria del servizio pubblico, la quale, sebbene onerata di specifici oneri di servizio pubblico, sarebbe soggetta alla meno incisiva “raccomandazione” della Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanze dei servizi radiotelevisivi dell’11 marzo 2003.

4.1. Anche questo motivo accolto risulta infondato.

Va premesso che, in base ai generali principi sulla giustizia amministrativa, anche l’atto di regolazione può essere censurato nel caso siano ravvisabili profili di eccesso potere, in particolare per mancato rispetto dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, nonché per ingiustificata violazione del principio di uguaglianza.

Tuttavia, nel caso di specie, non sussistono i profili di illegittimità dedotti dall’appellante.

In primo luogo, la censura ha prospettato il confronto tra discipline promananti da Autorità diverse e dirette a disciplinare soggetti diversi, non potendosi pienamente assimilare la situazione del concessionario pubblico a quella delle emittenti private, in base alla legislazione di settore ed alla giurisprudenza costituzionale.

Già il fatto che il legislatore, per il concessionario pubblico, abbia previsto una apposita Commissione parlamentare di vigilanza, dotata anche di poteri di indirizzo, evidenzia la non perfetta identità tra le due situazioni.

Né può ritenersi che l’Autorità, nell’esercizio dei suo poteri di regolamentazione, sia tenuta ad uniformarsi alle raccomandazioni adottate dalla Commissione di vigilanza, in quanto un simile obbligo, anche ove ne derivasse una prospettabile disparità di trattamento quando le sue determinazioni non siano conformi alle determinazioni della Commissione di vigilanza, minerebbe il ruolo, l’autonomia e l’indipendenza, come disciplinati dalla legge per la stessa Autorità

Nel caso di specie, poi, deve a maggior ragione escludersi la dedotta disparità di trattamento, in quanto la contestata delibera dell’Autorità n. 22/06/CSP del 1° febbraio 2006 si proponeva proprio l’obiettivo di estendere alle emittenti nazionali private, in quanto compatibile, la “raccomandazione” della Commissione parlamentare di vigilanza, adottata nella seduta dell’11 marzo 2003.

E le differenze di trattamento che ne sono derivate tra le emittenti private e il concessionario pubblico risultano semplicemente la ineliminabile conseguenza della diversa natura giuridica dei soggetti “regolati”.

5. Con il terzo motivo di appello, l’appellante ha dedotto che la delibera, contenendo disposizioni più restrittive nel contenuto, e più ampie quanto all’ambito di operatività (sia ratione temporis che ratione materiae), avrebbe prodotto un effetto sostanzialmente abrogativo della disciplina sulla par condicio contenuta nella legge n. 28 del 2000, di fatto privata di qualsiasi autonomo spazio di applicazione.

La censura così riassunta va respinta, in quanto, da un lato, la delibera dell’Autorità risulta perfettamente coerente con i principi sulla correttezza e sull’equilibrio dell’informazione, su cui si basa la legge n. 28 del 2000 e, dall’altro, appartiene proprio alla logica del potere regolamentare spettante all’Autorità la possibilità di introdurre, nell’attuazione dei principi fissati dalla legge, ulteriori prescrizioni di dettaglio, e più restrittive, rispetto a quelle espressamente previste dal legislatore.

6. Parimenti infondati sono i motivi con cui si lamenta la violazione degli artt. 21 e 41 Cost., nonché dei principi desumibili dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 155 del 2002, sul presupposto che l’Autorità avrebbe imposto, in speciale modo attraverso la previsione dell’obbligo di riequilibrio, una restrizione arbitraria, in periodo elettorale, della libertà di espressione delle emittenti private, in tal modo violando anche la libertà di iniziativa economica di dette imprese.

Dalla stessa giurisprudenza costituzionale (cfr. la sentenza n. 155 del 2002), come condivisibilmente affermato dal T.a.r., si evince che la previsione di obblighi di parità di accesso delle varie forze politiche ai mezzi di informazione non impedisce alle emittenti stesse l’affermazione dei proprio orientamenti, incidendo su modalità organizzative che non toccano la libertà di espressione, se non sotto il profilo del dovere di osservare un comportamento neutrale e imparziale.

Alla luce delle considerazioni che precedono, anche le questioni di costituzionalità sollevate dall’appellante in relazione agli artt. 3, 7, comma 3 e 10, comma 1, del testo unico della radiotelevisione risultano manifestamente infondate.

7. Non sono fondate neanche le censure con cui si lamenta la violazione del principio di legalità, sul presupposto che l’Autorità avrebbe previsto (e poi irrogato) una sanzione amministrativa priva di base legislativa.

Ad avviso dell’appellante la delibera 22/06/CSO, con l’art. 4, comma 3, avrebbe esteso l’applicazione delle sanzioni, previste dall’art. 1, comma 31 e 32, della legge n. 249 del 1997 per l’inosservanza di ordine e diffide dell’A.G.COM., come pure delle misure ripristinatorie e sanzionatorie in forma specifica di cui all’art. 10, comma 3 e 4, della legge n. 28 del 2000, a casi non previsti dalla rispettive discipline, in violazione del principio di legalità che presiede alla materia degli illeciti amministrativi.

Il motivo è infondato, in quanto la sanzione amministrativa irrogata dall’A.G.COM. trova la sua base legale nell’art. 1, comma 31, legge n. 249 del 1997, che assoggetta a sanzione amministrativa pecuniaria “i soggetti che non ottemperano agli ordini e alle diffide dell’Autorità, impartite ai sensi della presente legge”.

Tale norma fa senz’altro riferimento anche alle prescrizioni di contenuto ordinatorio contenute negli atti di regolazione, quale quello oggetto del presente giudizio, che l’Autorità adotta ai sensi dell’art. 1, comma 6, lett. b), n. 9, secondo cui la Commissione per i servizi ed i prodotti “garantisce l’applicazione delle disposizioni vigenti sulla propaganda, sulla pubblicità e sull’informazione politica, nonché l’osservanza delle norme in materia di equità di trattamento e di parità di accesso nelle pubblicazioni e nella trasmissione di informazione e di propaganda elettorale”.

In altri termini, l’art. 1, comma 31, legge n. 249 del 1997 prevede una sanzione per l’inosservanza degli ordini impartiti dall’Autorità ai sensi della stessa legge e, quindi, anche per la violazione delle misure ordinatorie impartite nell’esercizio delle funzioni regolatorie che la legge attribuisce all’Autorità e di cui la delibera impugnata è certamente espressione.

Come ha correttamente osservato il T.a.r., la gran parte dei precetti contenuti nella delibera in questione è puntuale e specifica (ad es. l’obbligo di riequilibrio, il divieto di interventi audio e video non preannunciati all’inizio della trasmissione), mentre la violazione di qualsiasi determinazione della Autorità può essere sanzionata ai sensi dell’art. 1, comma 31, della legge n. 249 del 1997.

Le misure ripristinatorie, a loro volta, trovano fondamento nell’art. 10 della legge n. 28 del 2000, il cui terzo comma prevede che “in caso di violazione degli articoli 2, 4 commi 1, 2 e 6, l’Autorità ordina alle emittenti radiotelevisive la trasmissione di programmi di comunicazione politica con prevalente partecipazione di soggetti politici che sono stati direttamente danneggiati dalle violazioni”, e il cui ottavo comma aggiunge che l’Autorità può anche ordinare la trasmissione o la pubblicazione di messaggi recanti l’indicazione della violazione commessa, ovvero anche di rettifiche.

Tali disposizioni trovano applicazione anche al di fuori del periodo elettorale, sia con riguardo alle trasmissioni di informazione, che a quelle di comunicazione politica.

8. Sono infondati anche i motivi volti a far valere l’illegittimità procedurale e sostanziale del provvedimento che ha irrogato la sanzione in quanto:

a) la quantificazione del c.d. “tempo di parola” attribuita al personaggio politico ospitato è un dato oggettivamente pacifico desumibile dalla registrazione del programma, sicché, rispetto all’accertamento di tale dato, la partecipazione procedimentale risulta, quindi, in effetti inutile;

b) il termine a difesa di 24 ore concesso alla ricorrente nel corso del procedimento può considerarsi senz’altro congruo, perché volto a rendere effettiva la misura della Autorità e comunque giustificato da preminenti esigenze di celerità del procedimento, volto a garantire la parità di accesso ai mezzi di informazione nel periodo pre-elettorale;

c) la valutazione sull’idoneità o meno della misura riequilabitrice è rimessa alla competenza dell’Autorità e può essere sindacata dal giudice amministrativo solo in presenza di profili di inattendibilità o irragionevolezza, che nella specie non sussiste;

d) ugualmente appare immune da profili di inattendibilità e irragionevolezza la valutazione compiuta dall’Autorità in ordine al carattere complessivamente non equilibrato della trasmissione che ha occasionato la sanzione (tale squilibrio è stato motivatamente desunto non semplicemente dalla presenza di apprezzamenti per il personaggio politico ospitato, ma dalla valutazione complessiva di una pluralità di elementi che hanno caratterizzato lo svolgimento della trasmissione, ritenuta, all’esito di tale valutazione, totalmente chiusa a voci di tenore opposto, indubbiamente presenti nella società, e quindi non coerente con l’obiettivo di una informazione inspirata al pluralismo e alla par condicio);

e) l’entità della sanzione risulta congrua, tenendo conto della gravità della violazione e delle condizioni economiche dell’impresa sanzionata, rilevate nel corso del procedimento;

f) non può ritenersi carente l’elemento soggettivo dell’illecito (che peraltro neppure rileva in materia, in ragione della natura oggettiva della responsabilità derivante dalla violazione delle regole di settore), atteso che, in base alla teoria organica, il comportamento posto in essere, nell’esercizio delle mansioni affidategli, da un soggetto legato alla società da un rapporto organico, deve ritenersi immediatamente riferibile alla persona giuridica anche sotto il profilo soggettivo.

9. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello deve essere respinto.

Le spese del secondo grado del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo, tenuto conto della qualità, della sinteticità e della completezza degli scritti difensivi delle parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello n. 10353 del 2006, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza di primo grado, di reiezione del ricorso di primo grado n. 1002 del 2006 e dei relativi motivi aggiunti.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese processuali del secondo grado del giudizio, che liquida a favore dell’Autorità per le garanzia nelle comunicazioni in complessivi € 1.000,00 (mille/00) e a favore del Codacons, che liquida in complessivi € 5.000,00 (cinquemila/00), oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 gennaio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente
Rosanna De Nictolis, Consigliere
Roberto Garofoli, Consigliere
Roberto Giovagnoli, Consigliere, Estensore
Gabriella De Michele, Consigliere
   

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 21/03/2011