I ritardi della P.A. lesivi di interessi legittimi pretensivi devono essere provati dal ricorrente – Consiglio di Stato, Sentenza n. 1672/2011

In tema di responsabilità della pubblica amministrazione da ritardo o da attività provvedimentale lesiva di interessi legittimi pretensivi il ricorrente ha l’onere di provare, secondo i principi generali la sussistenza e l’ammontare dei danni dedotti in giudizio. Infatti, la limitazione dell’onere della prova gravante sulla parte che agisce in giudizio, che caratterizza il processo amministrativo, si fonda sulla naturale ineguaglianza delle parti di consueto connotante il rapporto amministrativo di natura pubblicistica intercorrente tra la parte privata e la pubblica amministrazione, mentre l’esigenza di un’attenuazione dell’onere probatorio a carico della parte ricorrente viene meno con riguardo alla prova dell’an e del quantum dei danni azionati in via risarcitoria, inerendo in siffatte ipotesi i fatti oggetto di prova alla sfera soggettiva della parte che si assume lesa (soprattutto qualora questa agisca per il risarcimento dei danni non patrimoniali), e trovandosi le relative fonti di prova normalmente nella sfera di disponibilità dello stesso soggetto leso.

In linea di principio, anche in sede di giustizia amministrativa può essere dedotta la sussistenza di danni c.d. esistenziali, che, secondo l’orientamento di Cass. Sez. Un., 11 novembre 2008, n. 26972, vanno ricondotti nell’alveo dei danni non patrimoniali, la cui risarcibilità è subordinata a precise condizioni, rappresentate alternativamente (i) dalla sussistenza di una delle ipotesi previste dalla legge e (ii) dalla violazione di un diritto della persona costituzionalmente garantito a condizione, in quest’ultimo caso, che la violazione sia stata grave e che le conseguenze della lesione non siano stati futili.

Va dunque esclusa la risarcibilità del danno non patrimoniale consistito in meri disagi e fastidi, non scaturenti da lesioni di diritti costituzionalmente garantiti (v. in tal senso Cass. Civ., Sez. IV, 9 aprile 2009, n. 8703, che ha escluso la risarcibilità del danno esistenziale asseritamente patito dal contribuente per il ritardo, col quale l’amministrazione aveva disposto lo sgravio di somme non dovute).

Inoltre, la pretesa risarcitoria – ove non si sia verificato un mero disagio o fastidio – esige un’allegazione di elementi concreti e specifici da cui desumere, secondo un criterio di valutazione oggettiva, l’esistenza e l’entità del pregiudizio subito, il quale non può essere ritenuto sussistente in re ipsa, né è consentito l’automatico ricorso alla liquidazione equitativa (v. Cass. Sez. Un. Civ., 16 febbraio 2009, n. 3677; Cass. Civ., Sez. lav., 17 settembre 2010, n. 19785).

(Litis.it, 29 Marzo 2011)

Consiglio di Stato, Sezione Sesta, Sentenza n. 1672 del 18/03/2011

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza in epigrafe, il T.A.R.-Toscana respingeva il ricorso n. 1064 del 2004, con cui il signor [OMISSIS] aveva chiesto il risarcimento dei danni, quantificati nell’importo di euro 150.000,00, conseguenti al provvedimento del 13 aprile 1995, annullato con sentenza n. 1374 del 18 settembre 2001 dello stesso T.A.R., con il quale il Prefetto di Livorno aveva sospeso ogni determinazione sull’istanza di rinnovo della licenza di porto di pistola per difesa personale – presentata dall’istante il 13 ottobre 1994 in relazione alla propria attività professionale (avvocato dello Stato) – in attesa di nuovi elementi richiesti a suffragio delle dedotte esigenze di difesa personale.

Il T.A.R. basava la statuizione di rigetto sul rilievo dirimente della carenza di prova dei danni subiti per effetto del lamentato ritardo, sia sotto il profilo di danni da stress, sia sotto il profilo di danni all’attività professionale, escludendo altresì la configurabilità di danni all’immagine, in quanto l’Amministrazione non risultava aver emesso alcun giudizio sfavorevole sulla persona dell’istante o sulla sua affidabilità, ma sollevato unicamente la questione della pericolosità dell’attività svolta.

2. Avverso tale sentenza proponeva appello il ricorrente soccombente, censurando l’erronea reiezione della domanda volta al conseguimento del risarcimento del danno esistenziale conseguente all’illegittimo ritardo dell’Amministrazione a provvedere sull’istanza di rinnovo della licenza di porto d’armi, avendo egli indicato una serie di criteri presuntivi idonei a procedere alla liquidazione del danno in via equitativa, non valorizzati dai primi giudici.

L’appellante chiedeva dunque, in riforma della gravata sentenza, l’accoglimento del ricorso in primo grado.

3. Costituendosi, l’Amministrazione appellata contestava la fondatezza dell’appello e ne chiedeva il rigetto.

4. All’udienza pubblica del 18 gennaio 2011 la causa veniva trattenuta in decisione.

5. L’appello è infondato e va respinto.

5.1. Giova premettere in linea di diritto, per quanto qui interessa, che in tema di responsabilità della pubblica amministrazione da ritardo o da attività provvedimentale lesiva di interessi legittimi pretensivi il ricorrente ha l’onere di provare, secondo i principi generali la sussistenza e l’ammontare dei danni dedotti in giudizio.

Infatti, la limitazione dell’onere della prova gravante sulla parte che agisce in giudizio, che caratterizza il processo amministrativo, si fonda sulla naturale ineguaglianza delle parti di consueto connotante il rapporto amministrativo di natura pubblicistica intercorrente tra la parte privata e la pubblica amministrazione, mentre l’esigenza di un’attenuazione dell’onere probatorio a carico della parte ricorrente viene meno con riguardo alla prova dell’an e del quantum dei danni azionati in via risarcitoria, inerendo in siffatte ipotesi i fatti oggetto di prova alla sfera soggettiva della parte che si assume lesa (soprattutto qualora questa agisca per il risarcimento dei danni non patrimoniali), e trovandosi le relative fonti di prova normalmente nella sfera di disponibilità dello stesso soggetto leso.

In applicazione del c.d. criterio della vicinanza della prova, costituente principio regolatore della disciplina della distribuzione dell’onere della prova tra le parti processuali, grava dunque sulla parte ricorrente l’onere di dimostrare la sussistenza e l’ammontare dei danni non patrimoniali azionati in giudizio.

Sebbene la prova dell’an e del quantum dei danni possa essere fornita anche in via presuntiva, la stessa deve pur sempre fondarsi su circostanze di fatto concrete e certe, integranti un quadro indiziario connotato da elementi plurimi, precisi e concordanti che consentano di risalire, in via inferenziale e secondo un criterio di ragionevolezza e di normalità, al fatto ignoto costituente l’oggetto principale di prova (nella specie, alla sussistenza e all’ammontare dei lamentati danni non patrimoniali).

In linea di principio, anche in sede di giustizia amministrativa può essere dedotta la sussistenza di danni c.d. esistenziali, che, secondo l’orientamento di Cass. Sez. Un., 11 novembre 2008, n. 26972, vanno ricondotti nell’alveo dei danni non patrimoniali, la cui risarcibilità è subordinata a precise condizioni, rappresentate alternativamente (i) dalla sussistenza di una delle ipotesi previste dalla legge e (ii) dalla violazione di un diritto della persona costituzionalmente garantito a condizione, in quest’ultimo caso, che la violazione sia stata grave e che le conseguenze della lesione non siano stati futili.

Va dunque innanzitutto esclusa la risarcibilità del danno non patrimoniale consistito in meri disagi e fastidi, non scaturenti da lesioni di diritti costituzionalmente garantiti (v. in tal senso Cass. Civ., Sez. IV, 9 aprile 2009, n. 8703, che ha escluso la risarcibilità del danno esistenziale asseritamente patito dal contribuente per il ritardo, col quale l’amministrazione aveva disposto lo sgravio di somme non dovute).

Inoltre, la pretesa risarcitoria – ove non si sia verificato un mero disagio o fastidio – esige un’allegazione di elementi concreti e specifici da cui desumere, secondo un criterio di valutazione oggettiva, l’esistenza e l’entità del pregiudizio subito, il quale non può essere ritenuto sussistente in re ipsa, né è consentito l’automatico ricorso alla liquidazione equitativa (v. Cass. Sez. Un. Civ., 16 febbraio 2009, n. 3677; Cass. Civ., Sez. lav., 17 settembre 2010, n. 19785).

5.2. Orbene, applicando le esposte coordinate normative e giurisprudenziali alla fattispecie dedotta in giudizio, deve pervenirsi alla conclusione della carenza assoluta di prova in ordine ai danni lamentati dal ricorrente sub specie di danni esistenziali ed esposti nell’importo di euro 150.000,00.

L’odierno appellante ha, invero, omesso di offrire qualsiasi elemento di prova (ad es., a mezzo di certificazioni mediche) del paventato danno da “ansia da evitamento” che, secondo il suo stesso assunto, “si estrinseca come fobia specifica, clinicamente significativa, provocata dall’esposizione a situazioni temute, che determina condotte di evitamento significative nell’interferire con la normale routine dell’individuo, con l’esercizio lavorativo e con le relazioni sociali” (v. così, testualmente, p. 11 del ricorso in appello).

Lo stesso, inoltre, non ha fornito neppure un principio di prova in ordine ad eventuali ripercussioni negative del ritardato trattamento dell’istanza di rinnovo della licenza di porto d’armi sulla propria attività professionale o sulle proprie consuetudini di vita (ad es., sub specie di un’eventuale limitazione significativa della propria libertà di movimento).

5.3. Non risulta invece investita da motivo specifico di gravame la statuizione di prime cure avente ad oggetto l’esclusione della configurabilità di danni all’immagine, sicché nulla è dato statuire al riguardo.

5.4. Per le ragioni che precedono, si deve ritenere non provata la sussistenza dei danni dedotti.

Diventa pertanto irrilevante ogni ulteriore esame:

a) sulla idoneità del provvedimento, a suo tempo emesso, a cagionare sotto il profilo causale le conseguenze esposte dall’appellante:

b) sulla effettiva sussistenza degli altri elementi costitutivi dell’illecito amministrativo, e in particolare della rimproverabilità della pubblica amministrazione.

6. In applicazione del criterio della soccombenza, le spese del grado, liquidate in parte dispositiva, vanno poste a carico del ricorrente.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello n. 5806 del 2007, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma l’impugnata sentenza; condanna l’appellante a rifondere all’Amministrazione resistente le spese di causa, che si liquidano nell’importo complessivo di euro 5.000,00, oltre agli accessori di legge. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 gennaio 2011, con l’intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente
Rosanna De Nictolis, Consigliere
Roberto Garofoli, Consigliere
Roberto Giovagnoli, Consigliere
Bernhard Lageder, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 18/03/2011