Scioglimento del Consiglio comunale per infiltrazioni mafiose – Consiglio di Stato, Sentenza n. 1574/2011

L’art. 143 d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 consente l’esercizio del potere di scioglimento nel caso in cui emergano elementi su collegamenti diretti o indiretti degli amministratori con la criminalità organizzata o su forme di condizionamento degli amministratori stessi che compromettano la libera determinazione degli organi elettivi e il buon andamento delle amministrazioni nonché il regolare funzionamento dei servizi, ovvero che risultino tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato di sicurezza pubblica.

L’uso, da parte della legge, di una terminologia ampia e indeterminata è indicativo della volontà del legislatore di consentire un’indagine sulla ricostruzione della sussistenza di un rapporto tra gli amministratori e la criminalità organizzata sulla scorta di circostanze che presentino un grado di significatività e di concludenza di livello inferiore rispetto a quelle che legittimano l’azione penale o l’adozione di misure di sicurezza nei confronti degli indiziati di appartenenza ad associazioni di tipo mafioso o analoghe. Si evidenzia quindi l’intento del legislatore di riferirsi anche a situazioni estranee all’area propria dell’intervento penalistico o preventivo, nell’evidente consapevolezza della scarsa percepibilità, in tempi brevi, delle varie concrete forme di connessione o di contiguità – e dunque di condizionamento – fra organizzazioni criminali e sfera pubblica, e della necessità di evitare con immediatezza che l’amministrazione dell’ente locale rimanga permeabile all’influenza della criminalità organizzata.

Particolarmente rilevanti ai fini del vaglio di ragionevolezza del provvedimento in questione appaiono, nella fattispecie, le circostanze  costituite dalle ricorrenti frequentazioni con i vertici dei clan mafiosi, dalla mobilitazione elettorale degli stessi clan in favore dell’aspirante sindaco, dalle successive gravi irregolarità nella gestione amministrativa – per esempio quelle attestate dal rilascio di false certificazioni utili per l’ammissione ai colloqui in carcere, o, ancora, dalla mancata costituzione di parte civile del Comune di Fabrizia nel processo penale a carico degli appartenenti alla cosca dominante sul territorio.

(Litis.it, 23 Marzo 2011)

Consiglio di Stato, Sezione Sesta, Sentenza n. 1574 del 10/03/2011

FATTO

Con la sentenza gravata il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria ha respinto il ricorso proposto dagli odierni appellanti, nella qualità di consiglieri o amministratori del Comune di Fabrizia (Vibo Valentia), avverso la deliberazione del Consiglio dei ministri del 24 luglio 2009 con la quale è stato disposto lo scioglimento di quel Consiglio comunale, ai sensi dell’art. 143 d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

Come ricostruito dal giudice di primo grado, con decreto del Prefetto di Vibo Valentia era stata nominata la Commissione di accesso per lo svolgimento, presso il Comune di Fabrizia, degli accertamenti di cui all’art. 1, comma 4, d.-l. 6 agosto 1982, n. 629, convertito dalla l. 12 ottobre 1982, n. 726, al fine di verificare eventuali collegamenti, diretti od indiretti, degli amministratori locali con esponenti della criminalità organizzata, nonché eventuali condizionamenti, da parte degli amministratori stessi, tali da compromettere la libera determinazione degli organi elettivi ed il buon andamento della pubblica amministrazione, oltre che il regolare funzionamento dei servizi; la relazione, successivamente predisposta, aveva indicato molteplici dati ed elementi, sulla base dei quali era stato poi adottato il decreto di scioglimento, impugnato in primo grado.

La sentenza gravata, nel respingere il ricorso, ha disatteso le censure di inadeguatezza dell’istruttoria e di insussistenza degli elementi posti a fondamento del decreto di scioglimento.

Propongono appello i ricorrenti ritenendo l’erroneità della sentenza impugnata di cui chiedono l’annullamento.

All’udienza del 25 gennaio 2011 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Il ricorso va respinto.

La questione all’esame del Collegio attiene allo scioglimento del Consiglio comunale di Fabrizia, disposto ai sensi dell’art. 143 d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267.

Giova considerare che la richiamata previsione consente l’esercizio del potere di scioglimento nel caso in cui emergano elementi su collegamenti diretti o indiretti degli amministratori con la criminalità organizzata o su forme di condizionamento degli amministratori stessi che compromettano la libera determinazione degli organi elettivi e il buon andamento delle amministrazioni nonché il regolare funzionamento dei servizi, ovvero che risultino tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato di sicurezza pubblica.

La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha già osservato che l’uso, da parte della legge, di una terminologia ampia e indeterminata è indicativo della volontà del legislatore di consentire un’indagine sulla ricostruzione della sussistenza di un rapporto tra gli amministratori e la criminalità organizzata sulla scorta di circostanze che presentino un grado di significatività e di concludenza di livello inferiore rispetto a quelle che legittimano l’azione penale o l’adozione di misure di sicurezza nei confronti degli indiziati di appartenenza ad associazioni di tipo mafioso o analoghe (Cons. Stato, IV, 24 aprile 2009, n. 2615.). Si evidenzia quindi l’intento del legislatore di riferirsi anche a situazioni estranee all’area propria dell’intervento penalistico o preventivo, nell’evidente consapevolezza della scarsa percepibilità, in tempi brevi, delle varie concrete forme di connessione o di contiguità – e dunque di condizionamento – fra organizzazioni criminali e sfera pubblica, e della necessità di evitare con immediatezza che l’amministrazione dell’ente locale rimanga permeabile all’influenza della criminalità organizzata.

Come è stato osservato, nel vigente sistema normativo, lo scioglimento dell’organo elettivo si connota, pertanto, quale «misura di carattere straordinario» per fronteggiare «una emergenza straordinaria» (in termini, Corte cost. 19 marzo 1993, n. 103, nell’escludere profili di incostituzionalità nel previgente art. 15-bis l. 19 marzo 1990, n. 55).

Ripercorrendo gli arresti giurisprudenziali della Sezione, va evidenziato che, alla stregua dei richiamati presupposti normativi, trovano giustificazione i margini, particolarmente ampi, della potestà di apprezzamento di cui fruisce l’Amministrazione statale nel valutare gli elementi su collegamenti diretti o indiretti, o su forme di condizionamento; trovano peso situazioni non traducibili in episodici addebiti personali, ma tali da rendere nel loro insieme plausibile, nella concreta realtà contingente e in base ai dati dell’esperienza, l’ipotesi di una soggezione degli amministratori alla criminalità organizzata (vincoli di parentela o di affinità, rapporti di amicizia o di affari, frequentazioni), e ciò, come già detto, pur quando il valore indiziario degli elementi raccolti non sia sufficiente per l’avvio dell’azione penale o per l’adozione di misure individuali di prevenzione.

Ancora, egualmente ampio, secondo il modello legale preventivo di riferimento, è il margine per l’apprezzamento degli effetti derivanti dal collegamento o dal condizionamento in termini di compromissione della libera determinazione degli organi elettivi, del buon andamento dell’Amministrazione, del regolare funzionamento dei servizi, ovvero in termini di grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica. Ne consegue l’idoneità a costituire presupposto per lo scioglimento anche di situazioni che di loro non rivelino direttamente, né lascino presumere l’intenzione degli amministratori di assecondare gli interessi della criminalità organizzata (cfr. Cons. Stato, VI, 24 aprile 2009, n. 2615; 6 aprile 2005, n. 1573).

L’asse portante della valutazione che presiede allo scioglimento è costituito, quindi, da un lato, dalla accertata o notoria diffusione sul territorio di fenomeni di criminalità organizzata e, dall’altro, dalle precarie condizioni di funzionalità dell’ente territoriale. Il sindacato di legittimità del giudice amministrativo è esercitabile nei limiti della presenza di elementi che denotino, con sufficiente concludenza, la deviazione del procedimento dal suo fine di legge.

Ciò posto, osserva il Collegio che, diversamente da quanto sostenuto dagli appellanti, la relazione della Commissione di accesso del Ministero dell’interno del 21 luglio 2009 – certo resa ostensibile in quanto acquisita agli atti del giudizio con ordinanza n. 214 del 2009, adottata dal giudice di primo grado- offre effettivamente un quadro complessivo di elementi utili al fine che occupa e idonei a sorreggere, nel caso di specie, un non irragionevole apprezzamento circa l’esistenza di una condizione di grave condizionamento e di degrado.

Una precisazione di metodo, tuttavia, si impone prima di procedere all’esame degli elementi emersi.

Invero, è necessario considerare che la valutazione delle acquisizioni in ordine a collusioni e condizionamenti non può essere effettuata estrapolando singoli fatti ed episodi, al fine di contestare l’esistenza di taluni di essi ovvero di sminuire il rilievo di altri in sede di verifica del giudizio conclusivo sull’operato consiliare: in presenza di un fenomeno di criminalità organizzata diffuso nel territorio in questione, gli elementi posti a conferma di collusioni, collegamenti e condizionamenti, vanno considerati nel loro insieme, giacché solo dal loro esame complessivo può ricavarsi la ragionevolezza della ricostruzione di una situazione identificabile come presupposto per la misura di cui si tratta (cfr. Cons. Stato, IV, 6 aprile 2005, n. 1573; IV, 4 febbraio 2003 n. 562; V, 22 marzo 1998, n. 319; 3 febbraio 2000, n. 585).

Appare non inutile premettere, come fatto dal giudice di primo grado, il dato che il contesto territoriale nel quale si colloca la situazione all’esame è caratterizzato da alta densità mafiosa nonché dalla cosiddetta “faida dei boschi”, secondo anche quanto risulta dalla “Relazione Annuale sulla Ndrangheta”, approvata dalla Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno della criminalità organizzata mafiosa o similare il 18 febbraio 2008, nonché dalla Relazione conclusiva approvata dalla Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno della criminalità organizzata, che, nella seduta del 18 gennaio 2006, ha indicato la presenza, nel Comune di Fabrizia, di due organizzazioni criminali (quella dei Mamone e quella dei Nesci-Montagnese), alla cui contrapposizione risultano riconducibili molti gravi fatti di sangue occorsi.

Ciò posto, particolarmente rilevanti ai fini del vaglio di ragionevolezza del provvedimento in questione appaiono, in disparte ulteriori elementi, le circostanze – emergenti da quelle risultanze e comunque da quelle acquisite dall’Amministrazione statale nel procedimento in questione – costituite dalle ricorrenti frequentazioni con i vertici dei clan mafiosi, dalla mobilitazione elettorale degli stessi clan in favore dell’aspirante sindaco, dalle successive gravi irregolarità nella gestione amministrativa – per esempio quelle attestate dal rilascio di false certificazioni utili per l’ammissione ai colloqui in carcere, o, ancora, dalla mancata costituzione di parte civile del Comune di Fabrizia nel processo penale a carico degli appartenenti alla cosca dominante sul territorio.

Si tratta di elementi non irragionevolmente tratti dall’Autorità amministrativa da una pluralità di dati. Tra questi, in primo luogo, la sentenza con cui il sindaco Aloi è stato assolto dall’accusa di concorso esterno in associazione mafiosa. Come correttamente rimarcato dal giudice di primo grado, invero, la sentenza del Giudice per l’udienza preliminare di Catanzaro precisa: “Dunque, risulta provato che l’Aloi (per quanto dallo stesso negato: che gli interrogatori del marzo e dell’aprile del 2008, nella cartella contenente i fascicoli personali degli imputati) sia stato aiutato nella sua campagna elettorale da Nesci Bruno e dalla famiglia Montagnese. Al contrario, non risulta provato, almeno sulla base delle fonti utilizzabili, che l’imputato abbia ostentato in pubblico tale appoggio elettorale. Premesso ciò, deve escludersi che tale condotta abbia determinato un contributo di rafforzamento alla consorteria di cui si tratta”.

La sentenza del giudice penale, pertanto, pur escludendo che si possa considerare penalmente provato l’effetto di rafforzamento del clan che la giurisprudenza richiede perché possa dirsi consumata la fattispecie concorsuale contestata all’Aloi (Cass., SS. UU.,, 12 luglio 2005, n. 33748), afferma tuttavia l’esistenza del dato della mobilitazione del clan in favore del ricorrente Aloi. Dato che di suo, per le ragioni predette, è apprezzabile in concorso con altri elementi ai fini della misura amministrativa in esame.

Come osservato anzi dal Tribunale amministrativo, la conclusione cui è pervenuto il giudice penale nella sentenza di assoluzione segue la valutazione di molti atti istruttori, fra cui le relazioni di servizio redatte dalle forze di polizia e gli stralci delle intercettazioni telefoniche del periodo maggio-giugno 2007, dai quali non è dato escludere con certezza che l’appoggio elettorale sia rimasto circoscritto alla ricerca dell’espressione preferenziale di voto, senza sconfinare in una più intensa attività ed incisiva raccolta di consensi (che, secondo i verbali e le relazioni dei Carabinieri, si sarebbe protratte anche durante i giorni del 27 e 28 maggio 2007).

Gli stessi ricorrenti, del resto, si limitano ad affermate di non aver poi utilizzato le loro cariche per agevolare, anche indirettamente, le consorterie criminali.

Con tali elementi sintomatici della situazione cui fa riferimento la legge, appaiono concorrere plurimi indizi di una situazione di condizionamento degli amministratori.

Non è irragionevole, in siffatto contesto, apprezzare favorevolmente i dati relativi alla mancata costituzione di parte civile del Comune di Fabrizia nel processo penale a carico degli appartenenti alla cosca predominante sul territorio e al rilascio di false certificazioni utili per l’ammissione ai colloqui in carcere.

Quanto alla mancata costituzione di parte civile, il Collegio non può non ascrivere il dovuto rilievo alla circostanza, correttamente rimarcata nella Relazione della Commissione di accesso del 21 luglio 2009 (pagg. 146 e 147), per cui la Prefettura di Vibo Valentia aveva già emanato, nei confronti degli enti locali, rispettivamente, la circolare n. 2 del 14 febbraio 2008 e la circolare n. 33 del 22 ottobre 2008, dove rappresentava la necessità di costituzione di parte civile in procedimenti penali particolarmente sintomatici di condizioni di compromissione di valori relativi alla pacifica convivenza sociale ed alla turbativa dell’ordine e della sicurezza pubblica, anche ai fini della stessa immagine dell’ente, come presidio di legalità. In tale quadro appare significativa e indiziante – ai fini del provvedimento amministrativo qui al vaglio -la mancata emersione, negli atti amministrativi, di qualsivoglia evidenza in ordine all’espletamento da parte degli amministratori comunali di una qualche attività istruttoria volta a valutare l’opportunità o meno di costituirsi parte civile nel procedimenti avverso gli ipotizzati componenti di una consorteria mafiosa operante su quel territorio. Si tratta invero di una condotta amministrativa la cui attitudine sintomatica non va apprezzata negli stretti limiti giuridici dell’esito del procedimento penale nel quale il Comune di Fabrizia ha ritenuto di non costituirsi parte civile, ma che va presa in considerazione come dato storico cui riferire i presupposti di adozione del provvedimento amministrativo preventivo qui impugnato.

Ancora significativa è la circostanza del rilascio di false certificazioni utili per l’ammissione ai colloqui in carcere. E’ quanto emerso dalla richiamata sentenza del giudice penale da cui emerge che un dipendente del Comune, addetto ai servizi demografici e stato civile, ha reso erronee certificazioni demografiche, consegnate poi all’Autorità Giudiziaria da una congiunta del sindaco, al fine di far ottenere ad altro soggetto l’autorizzazione per essere ammessa ai colloqui in carcere.

Ancora sintomatico della vicinanza con l’organizzazione appare l’episodio dell’interessamento per ottenere il trasferimento del maresciallo CC. Sciacca, inviso alle cosche: circostanza, questa, non riconducibile con certezza a ragioni di natura personale e privata, alla stregua di quanto emerge dalla sentenza del GUP e dalle risultanze documentali indicate nella Relazione della Commissione di accesso del 21 luglio 2009.

Si tratta, ad avviso del Collegio, di elementi correttamente apprezzati come sintomatici di una situazione di vicinanza e condizionamento, non superabili nella loro forza indiziaria da altri elementi pure rappresentati dai ricorrenti.

Correttamente ha dunque operato l’Amministrazione statale con il provvedimento di scioglimento impugnato, che – diversamente da quanto eccepito con il gravame di primo e di secondo grado – appare fondato su elementi intrinsecamente ragionevoli e coerenti.

Alla stregua delle esposte ragioni l’appello va pertanto respinto.

Consegue la condanna dei ricorrenti al pagamento delle spese di giudizio liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello, lo respinge.

Condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processuali, liquidate in complessivi 4.000,00 (quattromila/00) euro.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 gennaio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini, Presidente
Rosanna De Nictolis, Consigliere
Maurizio Meschino, Consigliere
Roberto Garofoli, Consigliere, Estensore
Manfredo Atzeni, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 10/03/2011