Il mancato tentativo di conciliazione non esclude la tutela cautelare – CORTE COSTITUZIONALE, Sentenza n. 403 del 30/11/2007
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Il mancato
espletamento del tentativo obbligatorio di conciliazione previsto dall’art. 1,
comma 11, della l. 249/1997 (Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo) non
preclude la concessione di provvedimenti cautelari richiesti con ricorso in sede
giurisdizionale.
CORTE
COSTITUZIONALE, Sentenza n. 403 del 30/11/2007 (Presidente, Franco Bile;
Etensore, Giuseppe Tesauro)
nel giudizio
di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 11, della legge 31 luglio
1997, n. 249 (Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e
norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo), promosso con
ordinanza del 22 settembre 2006 dal Tribunale di Pisa nel procedimento civile
vertente tra Massimo Martelli ed altro e Telecom Italia s.p.a., iscritta al n.
404 del registro ordinanze 2007 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 22, prima serie speciale, dell’anno 2007.
Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 24 ottobre 2007 il Giudice relatore Giuseppe
Tesauro.
Ritenuto in
fatto
1. ” Il
Tribunale di Pisa, sezione distaccata di Pontedera, con ordinanza del 22
settembre 2006, ha sollevato, in riferimento all’art. 24, primo comma, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 11,
della legge 31 luglio 1997, n. 249 (Istituzione dell’Autorità per le garanzie
nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e
radiotelevisivo) “nella parte in cui esso esclude anche la possibilità di
proporre ricorso in sede giurisdizionale di natura cautelare, fino a che non sia
stato esperito il tentativo obbligatorio di conciliazione ivi previsto”.
2. ” Il
rimettente premette di essere stato adito, nell’àmbito di un procedimento
civile promosso nei confronti di Telecom Italia s.p.a., in sede cautelare ai
sensi dell’art. 700 del codice di procedura civile, al fine di ottenere
l’attivazione in via d’urgenza di una linea telefonica fissa.
Espone,
inoltre, che nel giudizio si è costituita la Telecom Italia s.p.a. la quale ha
eccepito, oltre all’assenza dei presupposti specifici di cui all’art. 700 cod.
proc. civ., l'”improponibilità e/o improcedibilità” dell’azione ai sensi
dell’art. 1, comma 11, della legge n. 249 del 1997, in ragione del mancato
espletamento del tentativo obbligatorio di conciliazione.
Nelle
more del medesimo giudizio ” premette altresi’ il giudice a quo ” le
parti hanno dato atto che è cessata la materia del contendere in quanto la
linea telefonica è stata allacciata, ma hanno, tuttavia, rispettivamente,
chiesto la condanna dell’altra parte alle spese di lite, in base al principio
della cosiddetta soccombenza virtuale.
Infatti ”
osserva il giudice rimettente ” le spese di lite dovrebbero essere poste a
carico dei ricorrenti nel giudizio principale o al massimo compensate, in quanto
dal divieto di proporre l’azione giurisdizionale, se non dopo aver esperito il
tentativo obbligatorio di conciliazione, deriverebbe la soccombenza virtuale dei
ricorrenti che hanno introdotto l’azione cautelare senza aver prima esperito il
predetto tentativo. Se, invece, la disposizione in esame fosse dichiarata
costituzionalmente illegittima, le spese di lite dovrebbe essere poste a carico
della Telecom Italia s.p.a.
La
questione, pertanto, è ” ad avviso del medesimo rimettente ” rilevante.
3. ” In
punto di non manifesta infondatezza, il Tribunale di Pisa sostiene che l’art. 1,
comma 11, della legge n. 249 del 1997 ” “almeno nella parte in cui [ ] preclude
temporaneamente il ricorso anche alla tutela cautelare […]” ” è in contrasto
con l’art. 24 della Costituzione, che garantisce a tutti il diritto di agire in
giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi, diritto cui è
coessenziale la tutela cautelare, “la cui funzione potrebbe essere frustrata
dalla necessità di attendere l’esaurimento del procedimento conciliativo”.
Il
rimettente non ritiene di poter condividere l’interpretazione della disposizione
in esame, accolta da altri giudici di merito, secondo la quale il mancato
espletamento della previa procedura di conciliazione non potrebbe precludere la
tutela cautelare: tale interpretazione, peraltro contraddetta da numerose
decisioni di segno opposto, non sarebbe, infatti, conciliabile con l’ampiezza
dell’espressione “ricorso in sede giurisdizionale” contenuta nella disposizione
censurata, il cui significato non sembra potersi limitare alla sola azione
ordinaria, con esclusione di quella cautelare. A conforto di cio’ starebbe,
inoltre, la stessa previsione ” di cui all’art. 2, comma 20, lettera e),
della legge 14 dicembre 1995 n. 481 (Norme per la concorrenza e la regolazione
dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei
servizi di pubblica utilità) ” di uno specifico potere dell’Autorità di
regolazione per le telecomunicazioni, di emettere provvedimenti temporanei
diretti a garantire la continuità dell’erogazione dei servizi nell’àmbito
della procedura di conciliazione: la previsione di un simile potere sarebbe
superflua ove, in mancanza o in pendenza di un procedimento conciliativo, si
potesse proporre l’azione cautelare dinanzi agli organi giurisdizionali
competenti, nè sarebbe comunque sufficiente ad eliminare il sospetto di
illegittimità costituzionale della norma denunciata, non potendo un potere di
un’autorità amministrativa supplire alla carenza di tutela giurisdizionale.
4. ” E’
intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata manifestamente infondata.
La difesa
erariale osserva che l’istituto di cui alla norma censurata, che costituisce uno
strumento volto ad assicurare un filtro rispetto al proliferare del contenzioso
nella specifica materia, configura una mera condizione di procedibilità
dell’azione, alla mancata effettuazione del tentativo obbligatorio di
conciliazione non essendo riconnessa alcuna decadenza di indole processuale. La
norma censurata, pertanto, deve essere interpretata, secondo l’Avvocatura
generale dello Stato, nel senso che l’azione giudiziaria non puo’ essere
pregiudicata dall’omissione dell’incombente, ma solo sospesa in attesa del suo
esaurimento.
Considerato
in diritto
1. ” Il
Tribunale di Pisa, sezione distaccata di Pontedera, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 11, della legge 31 luglio 1997,
n. 249 (Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme
sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo), in riferimento all’art.
24, primo comma, della Costituzione.
2. ”
Secondo il rimettente la predetta disposizione, stabilendo che, per le
controversie fra utenti o categorie di utenti ed un soggetto autorizzato o
destinatario di licenze oppure fra soggetti autorizzati o destinatari di licenze
fra loro, “non puo’ proporsi ricorso in sede giurisdizionale fino a che non sia
stato esperito un tentativo obbligatorio di conciliazione da ultimare entro
trenta giorni dalla proposizione dell’istanza” all’Autorità per le garanzie
nelle comunicazioni, escluderebbe anche la possibilità di proporre ricorso in
sede giurisdizionale di natura cautelare, fino a che non sia stato esperito il
predetto tentativo obbligatorio di conciliazione, in tal modo determinando una
lesione del diritto di agire in giudizio, “diritto cui è essenziale la tutela
cautelare, la cui funzione potrebbe essere frustrata dalla necessità di
attendere l’esaurimento del procedimento conciliativo”.
3.
” La questione non è fondata nei sensi di seguito esposti.
3.1. ” Il
giudice rimettente muove dalla premessa interpretativa, tutt’altro che pacifica
in giurisprudenza, secondo la quale la disposizione censurata, stabilendo che,
per le controversie dalla stessa previste, “non puo’ proporsi ricorso in sede
giurisdizionale fino a che non sia stato esperito un tentativo obbligatorio di
conciliazione da ultimare entro trenta giorni dalla proposizione dell’istanza”
alla Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, non consentirebbe il ricorso
alla tutela cautelare, nel caso di mancato esperimento del prescritto tentativo
obbligatorio di conciliazione. L’opposta interpretazione della medesima
disposizione, accolta da altri giudici di merito, pur richiamata e ritenuta, dal
medesimo Tribunale, conforme a Costituzione, non sarebbe possibile ai sensi
dell’art. 12 delle preleggi: essa non sarebbe, infatti, conciliabile con
l’ampiezza dell’espressione “ricorso in sede giurisdizionale” contenuta nella
disposizione censurata, il cui significato non si ritiene possa limitarsi alla
sola azione ordinaria, con esclusione di quella cautelare.
Tale
assunto risulta privo di fondamento alla luce degli orientamenti espressi dalla
giurisprudenza costituzionale in tema di tentativo obbligatorio di conciliazione
e di tutela cautelare.
Occorre,
infatti, considerare che questa Corte ha affermato che quanto stabilito
dall’art. 412-bis del codice di procedura civile, con riferimento alla
disciplina delle controversie di lavoro, secondo cui il mancato espletamento del
prescritto tentativo di conciliazione non preclude la concessione di
provvedimenti cautelari, deve essere inteso nel senso che “un istituto di
generale applicazione in ogni controversia di lavoro (il tentativo obbligatorio
di conciliazione) si arresta in presenza di un’istanza cautelare, prevalendo ”
sulle altre perseguite dal legislatore ” le esigenze proprie della tutela
cautelare” (sentenza n. 199 del 2003). In termini più generali, questa Corte ha
inoltre riconosciuto, sia pure incidentalmente, che, per i procedimenti
cautelari, “l’esclusione dalla soggezione al tentativo di conciliazione si
correla alla stessa strumentalità della giurisdizione cautelare” (sentenza n.
276 del 2000) rispetto alla effettività della tutela dinanzi al giudice
ripetutamente ribadita da questa Corte (sentenza n. 336 del 1998; ma si vedano
anche le sentenze n. 199 del 2003, n. 165 del 2000, n. 161 del 2000, n. 190 del
1985 e le ordinanze n. 179 del 2002, n. 217 del 2000).
La tutela
cautelare, infatti, in quanto preordinata ad assicurare l’effettività della
tutela giurisdizionale, in particolare a non lasciare vanificato l’accertamento
del diritto, è uno strumento fondamentale e inerente a qualsiasi sistema
processuale (sentenza n. 190 del 1985), anche indipendentemente da una
previsione espressa (Corte di giustizia delle Comunità Europee, sentenza del 19
giugno 1990, causa C-213/89, Factortame).
A simili
enunciazioni non puo’ non riconoscersi portata generale, ove si tenga conto
della identità degli interessi costituzionalmente rilevanti coinvolti in tutte
le procedure rispetto alle quali è prescritto l’obbligatorio tentativo di
conciliazione.
Esse
risultano, d’altra parte, anche coerenti con l’affermazione che non contrasta
con il diritto di azione di cui all’art. 24 della Costituzione la previsione di
uno strumento quale il tentativo obbligatorio di conciliazione, in quanto essa
è finalizzata ad assicurare l’interesse generale al soddisfacimento più
immediato