No alla giurisdizione esclusiva in materia di occupazione acquisitiva – CORTE COSTITUZIONALE, Sentenza n. 191 del 11/05/2006
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La Corte,
intervenendo min materia di espropriazione per pubblica utilità e, piu in
particolare, in tema di occupazione acquisitiva, dichiara l’illegittimità
costituzionale dell’art. 53, comma 1, del decreto legislativo 8 giugno 2001, n.
325 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di espropriazione per
pubblica utilità ” Testo B), trasfuso nell’art. 53, comma 1, del decreto del
Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per
pubblica utilità ” Testo A), nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative ai comportamenti
delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati, non esclude i
comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un
pubblico potere. L’attribuzione alla giurisdizione del giudice amministrativo
della tutela risarcitoria ” non a caso con la medesima ampiezza, e cioè sia per
equivalente sia in forma specifica, che davanti al giudice ordinario, e con la
previsione di mezzi istruttori, in primis la consulenza tecnica, schiettamente
“civilistici” (art. 35, comma 3) ” si fonda sull’esigenza, coerente con i
principi costituzionali di cui agli artt. 24 e 111 Cost., di concentrare davanti
ad un unico giudice l’intera tutela del cittadino avverso le modalità di
esercizio della funzione pubblica (cosi’ Corte di cassazione, sez. un., 22
luglio 1999, n. 500 ), ma non si giustifica quando la pubblica amministrazione
non abbia in concreto esercitato, nemmeno mediatamente, il potere che la legge
le attribuisce per la cura dell’interesse pubblico.
(M.M. ©
Litis.it, 30/05/2006)
CORTE
COSTITUZIONALE, Sentenza n. 191 del 11/05/2006
Presidente A. Marini – Relatore R. Vaccarella )
RITENUTO IN FATTO
1.” Con ordinanza del 22 ottobre 2004 (n. 36 del 2005), il
Tribunale amministrativo regionale per la Calabria ha sollevato, in riferimento
agli artt. 25 e 102, secondo comma, della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell’art. 53, comma 1, del d.P.R. 8 giugno 2001, n.
327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
espropriazione per pubblica utilità ” Testo A), nella parte in cui devolve alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie aventi per
oggetto [ ] i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad
esse equiparati, conseguenti alla applicazione delle disposizioni del testo
unico”, segnatamente allorchè detti comportamenti riguardino progetti la cui
dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza sia intervenuta
prima dell’entrata in vigore del d.P.R. n. 327 del 2001.
1.1.” Il giudizio, introdotto nell’anno 2000, nel corso del quale
il dubbio è stato prospettato, ha avuto origine da una causa intentata dagli
eredi del titolare di un fondo, oggetto di accessione invertita, contro il
Ministero dell’interno, l’Ente nazionale per le strade (ANAS) e il Concordato
preventivo IGIEMME, già impresa Grandinetti Michele costruzioni s.n.c. (quest’ultima
in qualità di concessionaria per l’espropriazione e per l’esecuzione dei
lavori), al fine di ottenere il ristoro dei danni subiti in conseguenza della
perdita della proprietà di un immobile, che, durante il periodo di occupazione
disposta in vista della realizzazione di un’opera pubblica, aveva subi’to una
radicale trasformazione, in mancanza di un valido decreto di esproprio.
1.2.” In punto di rilevanza, osserva il rimettente che il comma 1
dell’art. 53 del d.P.R. n. 327 del 2001 devolve alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo “le controversie aventi per oggetto [ ] i comportamenti
delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad esse equiparati, conseguenti
alla applicazione delle disposizioni del testo unico”, mentre il successivo
comma 3 mantiene ferma la giurisdizione del giudice ordinario per le sole
controversie riguardanti “la determinazione e la corresponsione delle indennità
in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa”.
Rileva quindi come la giurisprudenza, nell’affrontare le
problematiche di diritto transitorio connesse all’entrata in vigore del testo
unico sulle espropriazioni, abbia distinto tra norme di carattere sostanziale e
norme di carattere processuale, condivisibilmente ritenendo queste ultime, e
quindi anche l’art. 53, applicabili a tutti i giudizi pendenti, pur se
introdotti prima dell’entrata in vigore del testo unico stesso: del resto ”
rileva il rimettente ” la predetta norma si salda, ad essi sostituendosi, con
l’art. 34, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove
disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle
amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di
giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell’articolo 11, comma 4,
della legge 15 marzo 1997, n. 59), e con l’art. 7, lettera b), della legge 21
luglio 2000, n. 205 (Disposizioni in materia di giustizia amministrativa), che
già attribuivano tali controversie al giudice amministrativo. L’applicazione
del primo comma dell’art. 53 comporta, pertanto, che la cognizione della
controversia dedotta in giudizio ” che “verte in ordine alla domanda di
riparazione del pregiudizio subito dal privato in conseguenza di un
comportamento materiale dell’amministrazione qualificabile come illecito” ”
spetta al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva.
1.3.” In punto di non manifesta infondatezza, ricorda il giudice a
quo che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 204 del 2004, ha dichiarato
l’illegittimità costituzionale dell’art. 34, comma 1, del d.lgs. 31 marzo 1998,
n. 80, come sostituito dall’art. 7, comma 1, lettera b), della legge 21 luglio
2000, n. 205, nella parte in cui prevede la devoluzione alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo delle controversie aventi per oggetto “gli
atti, i provvedimenti e i comportamenti”, anzichè delle sole controversie
aventi per oggetto “gli atti e i provvedimenti”, delle pubbliche amministrazioni
e dei soggetti alle stesse equiparati, in materia urbanistica ed edilizia, e
cioè in una materia che abbraccia tutti gli aspetti dell’uso del territorio,
ivi compresa la disciplina dell’acquisizione dei beni all’amministrazione a
seguito, o per effetto, di procedimenti espropriativi.
Orbene, le stesse argomentazioni che hanno indotto il giudice delle
leggi alla declaratoria di incostituzionalità, nei termini innanzi precisati ”
e segnatamente l’ affermazione secondo cui nei “comportamenti [ ] la pubblica
amministrazione non esercita nemmeno mediatamente [ ] alcun pubblico potere”, e
che “la mera partecipazione della pubblica amministrazione al giudizio” non è
sufficiente “perchè si radichi la giurisdizione del giudice amministrativo (il
quale davvero assumerebbe le sembianze di giudice “della” pubblica
amministrazione, con violazione degli artt. 25 e 102, secondo comma, della
Costituzione”) “, si presterebbero ad operare con riferimento alla devoluzione
al giudice amministrativo dei comportamenti della pubblica amministrazione in
materia espropriativa, a meno che essi non riguardino progetti in relazione ai
quali la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza sia
stata pronunziata dopo l’entrata in vigore del d.P.R. n. 327 del 2001: e invero
in tal caso ben potrebbe l’amministrazione avvalersi del disposto dell’art. 43,
comma 1, per il quale “valutati gli interessi in conflitto, l’autorità che
utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza
del valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica
utilità, puo’ disporre che esso vada acquisito al suo patrimonio indisponibile
e che al proprietario vadano risarciti i danni”. La previsione di un siffatto
potere di dichiarazione “postuma” di pubblica utilità dell’opera, connotato da
evidenti profili di discrezionalità, consentirebbe infatti ” nella prospettiva
adottata dalla Corte costituzionale con riguardo all’ipotesi, per vero di
portata minore, di uso, da parte della pubblica amministrazione, di strumenti
intrinsecamente privatistici, in quanto forma di esercizio “mediato” del potere
pubblico ” di ritenere giustificata l’attribuzione della materia al giudice
amministrativo.
Il medesimo potere, peraltro, differenzierebbe nettamente la
fattispecie di cui all’art. 53 del d.P.R. n. 327 del 2001, da quella di cui
all’art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998; il che spiegherebbe anche perchè la
Corte nella sentenza n. 204 del 2004 non ritenne di estendere d’ufficio la
statuizione di illegittimità anche a tale ultima norma, ex art. 27 della legge
11 marzo 1953 n. 87.
Sottolinea, infine, il rimettente che nel caso dedotto in giudizio
la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza dell’opera è
intervenuta “ben prima del 30 giugno 2003”.
1.4.” Per le ragioni esposte il TAR per la Calabria ritiene non
manifestamente infondato il dubbio di legittimità costituzionale dell’art. 53,
comma 1, del d.P.R. n. 327 del 2001, nella parte in cui devolve alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie aventi per
oggetto [ ] i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad
esse equiparati, conseguenti alla applicazione delle disposizioni del testo
unico”, segnatamente allorchè detti comportamenti riguardino progetti la cui
dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza è intervenuta
prima dell’entrata in vigore del d.P.R. n. 327 del 2001, per violazione degli
artt. 25 e 102, secondo comma, della Costituzione.
2.” Con ordinanza del 5 maggio 2005 (n. 425 del 2005), il Tribunale
amministrativo regionale per la Calabria ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell’art. 53, comma 1, del decreto legislativo 8 giugno 2001, n.
325 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di espropriazione per
pubblica utilità ” Testo B) ” “cui è conforme l’art. 53, comma 1, del d.P.R. 8
giugno 2001 n. 327″ ” per contrasto con l’art. 103 della Costituzione, nella
parte in cui prevede la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo delle controversie concernenti i comportamenti delle
amministrazioni pubbliche, e dei soggetti equiparati, in materia di
espropriazione per pubblica utilità.
2.1.” Il dubbio è stato prospettato nel corso di un giudizio
proposto dal proprietario di un terreno, oggetto di decreto di occupazione
d’urgenza emesso dal Sindaco del Comune di Nardodipace in data 14 gennaio 1992,
in vista della realizzazione, entro cinque anni dalla data dell’immissione in
possesso, di infrastrutture di carattere turistico-sportivo. Decorso tale
termine senza che fosse stato emesso provvedimento di esproprio nè corrisposta
alcuna indennità, il ricorrente, dopo avere adi’to il Tribunale di Vibo
Valentia, che aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione a conoscere
la controversia, aveva chiesto al Tribunale amministrativo regionale per la
Calabria la condanna del convenuto al pagamento dell’indennità di occupazione
nonchè al risarcimento del danno per la perdita del diritto dominicale
conseguente all’irreversibile trasformazione del fondo.
2.2.” Osserva il rimettente che quest’ultima domanda si fonda
sull’avvenuto perfezionamento di una fattispecie di occupazione acquisitiva,
nella quale l’acquisto della proprietà del fondo, in mancanza di tempestivo e
formale provvedimento di esproprio, si ricollega alla sua irreversibile
trasformazione, avvenuta nell’ambito di un procedimento ablativo iniziato con
una valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilità. Peraltro ” osserva il
rimettente ” rispetto a tale parte del petitum si impone la verifica della
sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, posto che, dopo
l’introduzione del giudizio, è intervenuta la sentenza della Corte
costituzionale n. 204 del 2004, dichiarativa della parziale illegittimità, per
contrasto con l’art. 103 della Costituzione, dell’art. 34, comma 1, del decreto
legislativo n. 80 del 1998, modificato dall’art. 7, comma 1, lettera b), della
legge n. 205 del 2000 nella parte in cui, comprendendo nella giurisdizione
esclusiva, anche i “comportamenti”, estende la cognizione del giudice
amministrativo a controversie nelle quali la pubblica amministrazione non
esercita nemmeno mediatamente, “e cioè avvalendosi della facoltà di adottare
strumenti intrinsecamente privatistici, alcun pubblico potere”.
Ricorda segnatamente il giudice a quo che il fenomeno
dell’occupazione acquisitiva e
