Comune. Giurisdizione della Corte dei Conti su conferimento incarichi a personale esterno – CASSAZIONE CIVILE, Sezioni Unite, Sentenza n. 1378 del 25/01/2006
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GIURISDIZIONE ” CORTE DEI CONTI ” CONFERIMENTO
DI INCARICHI A PERSONALE ESTERNO
In relazione a giudizio innanzi alla Corte dei
conti per responsabilità amministrativa nei confronti di sindaco, assessori e
funzionari comunali, condannati per l’avvenuto conferimento di incarichi a
personale esterno all’amministrazione comunale, chiamato a far parte dei
cosiddetti “uffici di staff” del Sindaco, della Giunta e degli assessori
comunali, le Sezioni unite hanno confermato la giurisdizione del giudice
contabile rilevando che, anche dopo l’inserimento della garanzia del giusto
processo nell’art. 111 Cost., il sindacato di giurisdizione sulle decisioni
della Corte dei conti resta circoscritto al controllo della eventuale violazione
dei limiti esterni della giurisdizione, e della c.d. riserva di amministrazione.
Nella specie, il giudice contabile non ha esorbitato dal suo potere
giurisdizionale, essendosi limitato a valutare se i mezzi, liberamente scelti da
sindaco e assessori, fossero adeguati oppure esorbitanti ed estranei al fine
pubblico da perseguire, identificabile nel potere-dovere di conferire incarichi
o consulenze nel rispetto delle condizioni stabilite dalla legge, (ed anche da
disposizioni regolamentari interne del Comune) e tenendo conto delle risorse di
personale comunque a disposizione, nel senso che si sarebbe potuto ricorrere
alla collaborazione di estranei all’amministrazione solo nel caso di
inadeguatezza del personale in servizio
CASSAZIONE CIVILE, Sezioni
Unite, Sentenza n. 1378 del 25/01/2006
(Presidente V. Carbone, Relatore M. Varrone)
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il Procuratore Generale
presso la Corte dei Conti promuoveva giudizio di responsabilità amministrativa
nei confronti del Sindaco di Roma, degli assessori pro tempore e di funzionari
comunali ” che avevano espresso i pareri di regolarità tecnico ” amministrativa
e legittimità dei provvedimenti adottati ” perchè fosse accertata la
responsabilità dei medesimi per aver contribuito a conferire e rinnovare
incarichi a personale esterno all’Amministrazione, chiamato a far parte dei c.d.
Uffici di “Staff” del Sindaco, della Giunta e dei singoli Assessori, con la
conseguente condanna al risarcimento dei danni.
La sezione giurisdizionale
per la Regione Lazio della Corte dei Conti, con sentenza n. 1545 del 25
settembre 2000, condannava i convenuti al pagamento di somme diverse, per
l’ammontare complessivo di L. 2.238.664.265, accogliendo in pieno le richieste
del Procuratore Regionale.
Proponevano gravame P.S,
.B,R.L,G.B,F.R,E.M,SDF,C.M,FCA,VG,C,LDP,FF,AP,DC,SB,LL,WT edAF, e la Seconda
Sezione Giurisdizionale Centrale della Corte dei Conti, con sentenza n. 136 del
22 Aprile 2002, rigettava gli appelli di B.,del GC,della F e del F ed in
parziale accoglimento degli altri, ribadiva la sussistenza della responsabilità
ma modificava l’entità degli addebiti patrimoniali, condannando gli appellanti
a pagare al comune di Roma le seguenti somme, rivalutate alla data del
25/9/2000, con gli interessi legali fino al soddisfo:PS:lire 69.014.876, pari ad
€ 35.643,00;RL:lire 36.321,012, pari a € 18.758,00; GB:lire , 41.500.000 pari ad
€ 21.432,00; FR: lire 47.200.000 pari ad € 24.376,00; EM: lire 30.086.579, pari
ad € 15.538,00; SDF: lire 6.400.000 pari ad € 3..305,00; CM: lire81.900.00, pari
ad € 42.297,00; FCA: lire 17.527.952, pari ad € 9.052,00; LDP: lire 28.131.000,
pari ad € 14.528,00; AP: lire 46.424.276, pari ad € 23.976,00; DC: lire
60.036.752, pari ad € 31.006,00; SB: lire 6.400.000, pari ad € 6.400.000, pari
ad € 3.305,00; LL:lire 55.844.400, pari ad € 28.841,00; WT: lire 94.159.776,
pari ad € 48.629,00.
La Corte ravvisava profili
evidenti di colpa grave nelle deliberazioni con le quali la Giunta del Comune di
Roma, provvedendo alla copertura degli uffici”staff”, istituiti dal regolamento
consiliare degli uffici e dei servizi a supporto delle funzioni di vertice
politico ed amministrativo e nell’ambito dei poteri attribuiti dall’art.51,
comma 7, L.8 giugno 1990 n. 142, come modificato dall’art 6, comma 8, L.15
maggio 1997 n.127 e dichiarato d’applicazione retroattiva dall’art.2, comma
2bis, del d.l 26 gennaio 1999 n.8, conv. In L.25 marzo 1999 n.75, aveva nominato
esperti estranei all’ente locale, nella circostanza discostandosi dai criteri d’eccezionalità,
temporaneità e specificità espressamente previsti dalle richiamate norme
regolamentari e cagionando, in tal modo, l’ingiusto danno corrispondente ai
compensi erogati agli esperti in questione, parzialmente compensato con i
vantaggi realizzati dall’ente per effetto dell’attività degli esperti stessi.
Per quanto più
specificamente interessa in questa sede la stessa Corte rilevava che
l’appellante S. aveve eccepito il difetto di giurisdizione del giudice
contabile, in quanto questoa) per stabilire la responsabilità degli
amministratori, deve necessariamente, in via pregiudiziale, valutare la
legittimità dei provvedimenti di conferimento degli incarichi, e quindi
conoscere della discrezionalità delle scelte, riservata alla conoscenza del
giudice amministrativo, b) per accertare il danno, deve effettuare un controllo
sull’efficienza dell’azione amministrativa, che non puo’ inerire al giudizio di
responsabilità contabile. Al riguardo, chiarita la diversità fra la
giurisdizione amministrativa, che s’inserisce nella dialettica autorità ”
libertà e tende a mantenere o rimuovere l’atto amministrativo, e quella
contabile, che attiene al rapporto fra l’amministrazione e il suo funzionario e
tende a risarcire l’eventuale danno arrecato dal comportamento di quest’ultimo,cosi’
motivava:”Il Collegio osserva che l’eccezione formulata dall’appellante nel suo
duplice aspetto, se fosse fondata, condurrebbe sempre all’impossibilità
dell’esercizio della giurisdizione del giudice contabile, il quale certamente,
per formulare il proprio giudizio, non puo’ non delibare sulla antigiuridicità
del comportamento dell’amministratore o del funzionario, che puo’ comportare
anche una valutazione di illegittimità di atti amministarativi, e non puo’ dare
una propria valutazione del risultato di quel comportamento, dovendo anzi tener
conto, nella globalità del suo giudizio, dei vantaggi da esso derivati. Nel
concreto esercizio della giurisdizione, il giudice contabile deve certamente
evitare di entrare nel merito delle scelte discrezionali; pero’, questa è
questione attinente al merito del giudizio, che puo’ costituire capo
d’impugnazione in quanto l’appellante lamenti il cattivo uso del potere
giurisdizionale da parte del giudice di primo grado, ma non formare oggetto di
eccezione pregiudiziale di difetto di giurisdizione, che, in quanto tale, va
respinta”.
Hanno proposto ricorso per
Cassazione, in via principale, R,B,L,M,P,S,DF,DP,C,B eGC; hanno aderito,
proponendo a loro volta ricorso incidentale, il C e la F, con distinti
controricorsi; hanno ricorso in vis autonoma( ma anche il loro ricorso ha natura
incidentale ratione temporis) la L ed il T., con motivi in larga misura
analoghi. A tutti i ricorsi ha resistito il Procuratore Generale della Corte dei
Conti con controricorso. L’udienza di discussione, già fissata per il 9 giugno
2005, è stata differita alla data odierna per il decesso dell’avv. N.C, unico
difensore e domiciliatario del C. e della F. I ricorrenti principali hanno
depositato ampie note di udienza.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Vanno preliminarmente
riuniti tutti i ricorsi, proposti avverso la stessa sentenza, ai sensi dell’art
335 cpc.
Conviene prendere le mosse
dal ricorso principale che si affida a quattro pluriarticolati motivi, e
precisamente:
con il primo motivo viene
denunciata la violazione dell’art.1 L. n. 20/94 come mod dal d.l n. 54w3/96
nella parte in cui impedisce il sindacato delle scelte disrezionali operate
dall’amministrazione. La scelta da parte del Sindaco ed assessori di
collaboratori di fiducia ha per forza di cose carattere discrezionale.I
parametri di giudizio elaborati dal giudice contabilennel tentativo di dare
consistenza oggettiva ai giudizi negativi formulati nei riguardi dei singoli
incarichi hanno fallito in pieno, come è dimostrato, sia dal fatto che su di un
numero nemmeno trascurabile di casi le sentenze di primo e secondo grado sono
giunte a formulare giudizi contrastanti, sia dalle numerose contraddizioni
riscontrabili anche all’interno della sentenza di appello.
Con il secondo motivo si
denuncia la violazione delle norme generali che delimitano, ripartendola, la
giurisdizione del giudice contabile e del giudice amministartativo, ma
insufficiente a dar corpo, da solo, ad un’ipotesi di responsabilità
amministrativa.
Con il terzo motivo si
deduce che i vizi sopra denunciati trovano conferma nell’art. 2, co.2 bis, L.n.75/99.L’esatto
valore di tale norma, infatti, consiste nel riconoscimento della utilità della
costituzione di uffici di supporto di sindaci ed assessori con personale esterno
scelto con criteri fiduciari, sicchè la sua effettiva portata è stata quella
di legittimare a posteriori gli uffici costituiti medio tempore con autonoma,
discrezionale decisione dell’amministrazione, quali che fossero le modalità di
costituzione utilizzate.
Con il quarto motivo si
lamenta, infine, la violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e
pronunciato, nella convinzione che il vizio sia denunciabile quale motivo
attinente alla giurisdizione a seguito della costituzionalizzazione dei principi
sul ” giusto processo” quali risultanti dalla nuova formulazione dell’art.111
Cost. Rappresentano, quanto meno, evidente violazione del principio del
contraddittorio ex art.111 cit., 2 comma, avere, senza previa, valida
contestazione in primo luogo, posto a fondamento del carattere antigiuridico
attribuito al comportamento dei prevenuti la mancanza del regolamento consiliare
previsto dalla L.n. 127/97, laddove la sentenza di primo grado, non appellata in
parte qua, aveva ritenuto la costituzione dei contestati uffici di staff
censurabile perchè in contrasto con l’ordinamento legislativo; e,
secondariamente, posto la delibera G.C. n.1/94 al centro della contestazione,
quale componente primaria dell’illecito imputato, malgrado la delibera stessa
fosse stata ritenuta priva di contenuti illeciti con un capo della sentenza di
primo grado passato in giudicato in mancanza di impugnativa.
I quattro motivi, che per
ragioni evidenti di consequenzialità logico- giuridica vanno esaminati
congiuntamente, non sono fondati.Al riguardo, giova premettere che il sindacato
giurisdizionale sulle pronunce della Corte dei Conti è ammesso per verifcare
che il giudice contabile non abbia emanatao un provvedimento non riconducibile a
queli che, in astratto, ha il potere di emanare ovvero non abbia travalicato i
limiti della c.d.” riserva di amministrazione”. Per non travalicare tali limiti,
una volta accertata la compatibilità delle scelte amministrative con i fini
pubblici dell’ente, la Corte dei Conti non puo’ estendere il suo sindacato
all’articolazione concreta e minuta dell’iniziativa intrapresa, la quale rientra
nell’ambito di quelle scelte discrezionali di cui la leggestabilisce l’insindacabilità,
mentre puo’ dare rilievo alla non adeguatezza dei mezzi prescelti nell’ipotesi
di assoluta ed incontrovertibile estraneità dei mezzi stessi rispetto ai fini.
Nella specie, il giudice
contabile non ha ecceduto ” contrariamente a quel che sostengono i ricorrenti ”
dal suo potere giurisdizionale in quanto si è limitato a valutare se i mezzi,
liberamente scelti dal sindaco e dagli assessori, fossero adeguati oppure
esorbitanti ed estranei al fine pubblico da perseguire, qauest’ultimo
identificabile nel potere- dovere di conferire incarichi o consulenze nel
rispetto delle condizioni stabilite dalla legge( ed anche da disposizioni
regolarmentari interne del comune) e tenendo conto delle risorse di personale
comunque a disposizione, nel senso che si sarebbe potuto ricorrere alla
collaborazione di estranei all’amministrazione solo nel caso di indeguatezza del
personale in servizio.
Questo precisato, va
rilevato che il limite della 2 riserva di amministrazione” non è stato violato
per il fatto che il Procuratore regionale abbia selezionato in via istruttoria
gli addebiti