Disciplina del risarcimento diretto dei danni derivanti dalla circolazione stradale

AUTORITA’
GARANTE DELLLA CONCORRENZA E DEL MERCATO Segnalazione/Parere DISCIPLINA DEL
RISARCIMENTO DIRETTO DEI DANNI DERIVANTI DALLA CIRCOLAZIONE STRADALE

1.
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (di seguito Autorità),
nell’esercizio dei compiti ad essa assegnati dall’articolo 22 della legge n. 287
del 10 ottobre 1990, intende formulare alcune osservazioni in merito allo schema
di Decreto del Presidente della Repubblica relativo alla "Disciplina del
risarcimento diretto dei danni derivanti dalla circolazione stradale, in
attuazione dell’articolo 150 del codice delle assicurazioni private di cui al
decreto legislativo 7 settembre 2005, n, 209".

2. Come
emerge dalle segnalazioni sul Riassetto normativo delledisposizioni vigenti in
materia di assicurazioni, l’Autorità ha auspicato e poi salutato con favore
l’introduzione di una procedura di indennizzo diretto nel mercato
dell’assicurazione RCAuto, in quanto stimolo adeguato verso un assetto
maggiormente concorrenziale di tale importante mercato assicurativo. Infatti, un
sistema di indennizzo diretto permette l’instaurazione di un rapporto diretto
tra l’impresa di assicurazione ed il proprio cliente con l’auspicabile
conseguente riduzione delle spese legali e di condotte opportunistiche; cio’
crea le condizioni per un più ampio confronto competitivo tra gli operatori del
settore che dovrebbe consentire un contenimento dei costi dei risarcimenti, con
effetti positivi sulla riduzione dei premi di polizza a beneficio dei
consumatori.

L’Autorità
ritiene che l’applicazione integrale di un sistema di indennizzo diretto fondato
su regole semplici incentrate sui principi di efficienza e concorrenza delle
condotte, possa stimolare un più ampio grado di concorrenza fra le imprese
assicurative e soprattutto la riduzione del costo delle polizze.

A questo
proposito, l’Autorità, nella segnalazione inviata il 28 luglio 2005 ha espresso
le proprie perplessità circa un intervento regolatorio di portata
eccessivamente ampia, idoneo ad ostacolare l’individuazione del miglior assetto
di mercato, nel rispetto dei principi di efficienza, concorrenza e
proporzionalità più volte richiamati.

3. In
quest’ottica, suscita forti perplessità l’attuale formulazionedell’articolo 13
dello schema di decreto laddove interviene a disciplinare l’organizzazione e
gestione del sistema di risarcimento diretto. L’articolo in questione infatti
prevede la costituzione di uno o più consorzi fra le imprese, cui spetta
"l’organizzazione e gestione del sistema del risarcimento diretto", anche con
riferimento alla definizione di "regole di cooperazione tecnica" per il
funzionamento del sistema, nonchè all’individuazione di "parametri tecnici ed
economici" per la regolazione dei rapporti economici.

4. In primo
luogo, l’Autorità ritiene che, per dar seguito a quanto indicato nell’articolo
150 del Codice, il decreto del Ministero delle Attività Produttive non esiga
l’individuazione di un artificioso strumento giuridico per la gestione del
sistema del risarcimento diretto, quale un consorzio costituito dalle imprese di
assicurazione, considerando che la regolazione e gestione del sistema di
risarcimento diretto possono ben realizzarsi con una mera convenzione che fissi
i criteri necessari al funzionamento del sistema.

Diversamente,
la previsione di un’organizzazione stabile ed articolata, quale quella del
consorzio, ove normalmente le imprese esprimono anche loro rappresentanti nei
vari organi gestionali, individua una sede nella quale è facile condividere ed
assumere decisioni comuni, le quali possono orientare e finanche vincolare le
imprese consorziate su aspetti non strettamente necessari al funzionamento del
risarcimento diretto. Non a caso, consequenzialmente alla scelta del consorzio,
l’articolo 13, comma 3, dello schema di decreto prevede che "le imprese di
assicurazioni partecipanti sono tenute all’osservanza delle deliberazioni
assunte dagli organi societari in base alla loro competenza statutaria".

5. Una palese
contrarietà con la disciplina a tutela della concorrenza sembra poi discendere
dall’ampiezza delle attività che l’articolo 13 dello schema di decreto demanda
a tali consorzi.

In linea di
principio, l’Autorità ritiene che le forme di cooperazione ammissibili fra
imprese assicurative concorrenti necessarie al funzionamento di un sistema di
risarcimento diretto dovrebbero riferirsi esclusivamente, da una parte,
all’applicazione di meccanismi procedurali e di accertamento della
responsabilità, e dall’altra, alla definizione dei meccanismi di regolazione
dei rapporti economici fra le imprese improntati alla valorizzazione
dell’efficienza di ciascuna impresa.

Non sembra
invece necessaria ed appare anzi contrastante con le regole di concorrenza la
circostanza che, nell’ambito del sistema di gestione del risarcimento diretto,
vengano disciplinate altre attività che possano incidere in modo diretto o
indiretto sulla fase della liquidazione dei danni posta in essere dalle imprese;
fase che, nel sistema dell’indennizzo diretto, deve essere lasciata alla
completa autonomia delle singole imprese.

Si ricorda,
in proposito, che i costi dei sinistri rivestono un ruolo estremamente rilevante
nell’ambito delle dinamiche concorrenziali del mercato RC Auto, rappresentando
una delle principali componenti nella determinazione dei margini di redditività
delle imprese e del livello dei premi, e che proprio su tale variabile
l’Autorità ha recentemente accertato un’intesa restrittivadella concorrenza
posta in essere dall’associazione di categoria.

6. Alla luce
del principio appena esposto, l’articolo 13, comma 5, n. 2, nel prevedere che "i
consorzi determinano preventivamente le regole di cooperazione tecnica
necessarie per il funzionamento del sistema del risarcimento diretto" risulta
una palese superfetazione.

Andrebbe,
invece, esplicitato che l’ambito di cooperazione non deve oltrepassare quanto
strettamente necessario all’individuazione della responsabilità in virtù di un
semplice confronto bilaterale tra le due imprese interessate e di norme di
natura prettamente procedurale che consentano di far funzionare il sistema.

In tale
prospettiva, il sistema dei pagamenti puo’ essere regolato in virtù della
usuale modalità compensatoria del conto corrente.

Cio’ al fine
di evitare che regole concernenti, ad esempio, le modalità da seguire e i
parametri cui riferirsi nella compilazione delle perizie, siano determinate di
concerto fra le imprese nell’ambito della gestione del risarcimento diretto.

7. Analoghe
se non più forti perplessità si rilevano con riferimento alle previsioni
contenute nell’articolo 13, comma 5, n. 3, relativo alla regolazione dei
rapporti economici, laddove si dispone che al fine del conguaglio i consorzi
individuino "parametri tecnici ed economici che tengono conto di criteri di
efficienza nella gestione, dei costi medi aziendali e del numero dei
risarcimenti effettuati".

L’Autorità
ha già avuto modo di sottolineare come un ruolo centrale per il funzionamento
efficiente del sistema di risarcimento diretto sia assunto dai meccanismi di
regolazione economica dei rapporti fra le imprese che, in sede di previsione di
sistemi di rivalsa presso la compagnia del responsabile, devono permettere a
ciascuna impresa di beneficiare dell’efficienza derivante dalla gestione dei
sinistri dei propri assicurati, stimolando in tal modo un confronto competitivo
sui costi.

In questa
prospettiva, infatti, il sistema di regolazione economica non deve individuare i
parametri tecnici ed economici per la misurazione dell’efficienza delle imprese,
ma esclusivamente limitarsi ad individuare un meccanismo contabile di
regolazione economica che incentivi la ricerca dell’efficienza e il contenimento
dei costi da parte delle singole imprese. Pertanto, andrebbe escluso che,
nell’ambito del sistema del risarcimento diretto, possano essere definiti o
condivisi parametri tecnici o economici relativi all’attività di risarcimento
dei danni svolta da parte delle imprese.

8. Con
riferimento più specificamente al richiamo ai "costi medi aziendali", si rileva
che quanto indicato nella norma in esame si traduce nella indicazione di
impostare il calcolo dei conguagli sui costi medi di risarcimento sostenuti
dalle singole imprese, effettuando cosi’ una scelta non necessaria e foriera di
condotte collusive. Infatti, l’adozione di un sistema di conguagli basato sui
costi medi delle singole imprese implica la conoscenza reciproca tra le imprese
di una variabile concorrenzialmente rilevante, quale è il costo dei sinistri,
conducendo ad un’artificiale trasparenza del mercato idonea a ridurre
l’incertezza che deve caratterizzare la competizione tra operatori. Per
individuare un efficiente sistema di regolazione dei rapporti economici,
inoltre, è sufficiente prevedere il semplice riferimento al costo medio di
mercato definito ex ante di contenuto forfetario, come nel sistema francese, se
non addirittura l’assenza di compensazioni economiche, come risulta dallaprassi
adottata con successo in altri paesi.

9. In termini
più generali, sotto il profilo della tutela della concorrenza assume primaria
rilevanza evitare che il Decreto preveda o consenta forme di cooperazione fra le
imprese che, da una parte, non appaiono necessarie per il funzionamento di un
sistema di indennizzo diretto, dall’altra, comportando il coordinamento e la
conoscenza reciproca di rilevanti variabili concorrenziali, appaiono idonee ad
attenuare o ridurre il processo competitivo che tale sistema di risarcimento
diretto dovrebbe invece stimolare ed assicurare.

10. Meritano,
inoltre, di essere evidenziate alcune ulteriori disposizioni che appaiono
limitare la sfera di protezione dei consumatori a vantaggio delle imprese
assicurative. Va infatti ricordato che la procedura di risarcimentodiretto
prevista dall’articolo 149 del codice assume valenza obbligatoria, da assolvere
puntualmente prima di poter proporre l’azione civile, e, quindi, pone degli
specifici oneri procedurali sui danneggiati come sulle imprese di assicurazione.

Si tratta
pertanto di una fase delicata, nella quale è necessario garantire una
situazione di equilibrio fra le parti per assicurare sia la piena efficacia
della procedura che la più ampia tutela dei danneggiati.

Sotto questo
profilo, alcune disposizioni dello schema di decreto non paiono del tutto
rispettose di tale equilibrio, ponendo i danneggiati in una posizione di
possibile debolezza nei riguardi delle imprese assicurative.

11. Si
osserva, infatti, che il decreto non detta una specifica disciplina delle
ipotesi in cui un sinistro non ricada nella procedura di risarcimento diretto
(articolo 11, comma 1), o dei motivi che possono impedire di formulare l’offerta
di risarcimento del danno (articolo 8, comma 1) , aspetti che restano
indeterminati e quindi lasciati alla possibile discrezionalità delle imprese,
cosi’ come non è prevista alcuna "sanzione" nel caso di diniego di offerta non
adeguatamente motivato.

A fronte
dell’obbligatorietà di tale procedura, e quindi degli oneri e del ritardo che
essa comporta per la proponibilità dell’azione di risarcimento da parte dei
danneggiati, appare opportuno circoscrivere in modo puntuale e preciso le
ipotesi in cui il sinistro non ricada nella procedura diretta, cosi’ come
vigilare e sanzionare la corretta e tempestiva applicazione della procedura da
parte delle imprese.

12. In
proposito, va poi rilevato che nell’ambito della procedura di risarcimento
di