Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia è giudice indipendente e imparziale – Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, Sezione III, Sentenza 26/05/2005
Nessuna violazione dei principi di imparzialità
ed indipendenza richiesti dall’art. 6 della Convenzione è rilevabile in
relazione all’istituzione del Tribunale Amministrativo Regionale per la
Sicilia.
Sentenza della Corte Europea dei Diritti
dell’Uomo di Strasburgo del 26 maggio 2005
TROISIE’ME SECTION
DE’CISION FINALE
SUR LA RECEVABILITE’ de la
requàªte n. 75117/01
prèsentèe par Angelo MAJORANA contre l’Italie
La Cour europèenne des Droits de l’Homme (troisième section), siègeant le 26
mai 2005 en une chambre composèe de :
MM. B.M. ZUPANCIC, prèsident,
J. HEDIGAN,
L. CAFLISCH,
C. BIRSAN,
V. ZAGREBELSKY,
E. MYJER,
DAVID THOR BJà–RGVINSSON, juges,
et de M. V.
BERGER, greffier de section,
Vu la requàªte susmentionnèe introduite le 11 juin 2001,
Vu la dècision partielle du 3 juin 2004,
Vu les observations soumises par le gouvernement dèfendeur et celles prèsentèes
en rèponse par le requèrant,
Après en avoir dèlibèrè, rend la dècision suivante :
EN FAIT
Le requèrant, M. Angelo
Majorana, est un ressortissant italien, nè en 1931 et rèsidant à Catane. Il
est reprèsentè devant la Cour par Me A Cariola, avocat à Catane. Le gouvernement dèfendeur est reprèsentè par son agent, M. I.M.
Braguglia, et par son coagent, M. F. Crisafulli.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qùils ont ètè exposès par les parties, peuvent
se rèsumer comme suit.
Le requèrant est propriètaire d’un terrain d’environ 30 000 mètres carrès
sis dans la commune d’Ispica (province de Raguse), qui ètait constructible
dans les limites prèvues par le plan d’urbanisme.
Le 30
novembre 1989, le requèrant prèsenta à l’administration municipale un projet
de convention de lotissement (” piano di lottizzazione “) et en demanda
l’adoption afin d’obtenir la possibilitè de construire sur son terrain.
Le requèrant expose qùil resta, en vain, dans l’attente d’une dècision. En
juillet 1996, après avoir mis en demeure l’administration, le requèrant
introduisit un recours devant le tribunal administratif règional (” TAR “)
visant à contester le silence rejet de l’administration.
Le 30 septembre 1996, le requèrant envoya une lettre à l’administration
municipale, par laquelle il dèclarait, en complèment du projet prèsentè en
1989, qùil ètait pràªt à assumer les frais d’urbanisation, notamment la
connexion au rèseau municipal d’ègouts, une fois la convention de lotissement
approuvèe.
Par une dècision du 14 dècembre 1996, la municipalitè d’Ispica rejeta le
projet de convention de lotissement au motif, notamment que le projet
n’indiquait pas les travaux d’urbanisation à la charge du requèrant et que ce
dernier s’ètait bornè à faire une dèclaration trop gènèrale, n’entraà®nant
aucun engagement pour lui.
Par une dècision du 2 avril 1998,
l’administration municipale adopta un nouveau plan
d’urbanisme. Celui-ci destinait le terrain du requèrant exclusivement à la
construction d’èquipements sportifs et de loisir.
Entre-temps, le 3 fèvrier 1997, le requèrant avait introduit un recours
devant le TAR, contestant notamment la lègalitè de la dècision de la
municipalitè du 14 dècembre 1996. En cours de procèdure devant le TAR, le
requèrant contesta aussi la lègalitè du nouveau plan d’urbanisme, au motif
que ce dernier avait modifiè la destination de son terrain et que, par consèquent,
il ètait dèsormais impossible de demander l’adoption de l’ancienne convention
de lotissement.
Par un jugement du 17 dècembre 1999, le TAR accueillit le recours du requèrant.
La municipalitè d’Ispica interjeta appel devant le conseil de justice
administrative pour la Sicile. Ce dernier statua dans sa formation habituelle, à
savoir une chambre composèe de cinq juges dont deux nommès par
l’administration règionale sicilienne.
Par un arràªt dèposè au greffe le 21 dècembre 2000, le conseil accueillit le
recours de l’administration, estimant que le refus d’approbation du projet par
l’administration ne prèsentait aucune irrègularitè de forme et n’ètait pas
arbitraire sur le fond.
B. Le droit interne pertinent
Le dècret no 654 du 6 mai 1948 modifiè successivement par le dècret du prèsident
de la Rèpublique no 204 de 1978,
a instituè le conseil de justice administrative pour la
Sicile.
Ce conseil est composè de cinq juges dont deux nommès par la règion Sicile
avec un mandat de six ans non renouvelable.
Jusqùà l’adoption du dècret no 373 du 24 dècembre 2003, les juges nommès
par l’administration règionale continuaient, à l’expiration de leur mandat, à
exercer leurs fonctions en tant que ” juges de facto ” jusqùà la dèsignation
de nouveaux juges par l’administration règionale.
Le 12 juillet 2002, la Cour de cassation en chambres rèunies a dèclarè que
les juges non professionnels qui continuent à exercer leurs fonctions après
l’expiration du mandat sont dèpourvus de ” juridiction ” et qùun problème de
tribunal indèpendant pourrait se poser en l’espèce.
Le dècret lègislatif n o373 du 24 dècembre 2003 a modifiè la
discipline du conseil de justice administrative pour
la Sicile. Il prèvoit
l’extension du statut, du règime juridique et de toutes les garanties prèvues
pour les magistrats du Conseil d’Etat aux juges dèsignès par l’administration
règionale. De surcroà®t, il ètablit que les juges non professionnels ne
peuvent pas exercer d’autres activitès pendant la durèe du mandat.
Ce dècret prèvoit enfin à l’article 5 que les juges non professionnels
cessent immèdiatement leurs fonctions au sein du conseil à l’expiration de
leur mandat.
GRIEF
Invoquant l’article 6 de la Convention, le requèrant conteste l’apprèciation
des faits de la part du conseil de justice administrative pour la Sicile, vu
l’absence d’indèpendance et d’impartialitè de cet organe juridictionnel, au
motif que sa cause a ètè examinèe par une chambre composèe de cinq juges
dont deux nommès par l’administration règionale sicilienne.
EN DROIT
Le requèrant conteste l’apprèciation des faits par le conseil de justice
administrative pour la Sicile, au motif que cet organe juridictionnel ne serait
pas un tribunal impartial et indèpendant. Il invoque l’article 6, qui, dans sa
partie pertinente, se lit ainsi :
” 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue èquitablement
(…) par un tribunal indèpendant et impartial, ètabli par la loi, qui dècidera,
soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (…)”
Le Gouvernement conteste tout d’abord l’apprèciation juridique
des griefs du requèrant faite par la Cour au moment de la communication de
la requàªte. Il soutient
que le requèrant n’a jamais soulevè aucun grief concernant le mandat des
juges et l’indèpendance du conseil de justice administrative.
En deuxième lieu, le Gouvernement souligne que le conseil de justice
administrative de la règion Sicile est un tribunal indèpendant et impartial.
Quant à l’impartialitè, le Gouvernement argue que ni la prèsence de deux
membres dèsignès par la règion ni un quelconque comportement, objectif ou
subjectif, des juges du collège n’autorisent à douter de l’attitude
impartiale du tribunal.
S’agissant de l’indèpendance, le Gouvernement rappelle que le lien entre un
juge et d’autres pouvoirs ètatiques ne constitue pas nècessairement une
raison valable pour douter de l’indèpendance d’un juge. Le Gouvernement fait
valoir qùaucun des membres de la formation de jugement n’avait de liens avec
une partie au litige : en effet, trois de ces membres ètaient des magistrats
administratifs professionnels, tandis que les deux autres avaient ètè dèsignès
par la règion, qui n’ètait pas partie en cause.
Le Gouvernement explique ensuite que les membres dèsignès par la règion ne
sont pas des fonctionnaires de l’administration règionale et n’ont aucune
relation de subordination avec la règion.
Le Gouvernement fait valoir que les membres dèsignès par la règion sont
choisis parmi des personnes offrant des garanties de compètence et d’indèpendance
; ils sont ensuite nommès par le prèsident de la Rèpublique, sur proposition
du premier ministre et après dèlibèration du conseil des ministres. Selon le
Gouvernement, cette procèdure offre dèjà par elle-màªme une garantie d’indèpendance.
De plus, le mandat des juges non professionnels a une durèe limitèe à six
ans et n’est pas renouvelable. Cette interdiction de renouvellement du mandat
constitue une garantie supplèmentaire au sens de l’article 6 de la Convention.
Pour ce qui est des garanties contre les pressions extèrieures,
le Gouvernement souligne que les avocats appelès à servir comme juges du
conseil de justice administrative se voient interdire d’exercer leur profession
devant les tribunaux administratifs et qùils occupent une position èquivalente
à celle des juges professionnels dont ils partagent les obligations
d’impartialitè et les garanties gènèrales d’indèpendance. En dernier lieu,
le Gouvernement argue que les juges non professionnels ne peuvent àªtre que deux
sur cinq dans une formation de jugement, ce qui les empàªche de constituer une
majoritè à eux seuls.
Le
Gouvernement estime donc que la composition de la formation du conseil de
justice administrative pour la Sicile ne soulève aucun problème au regard de
l’article 6 de la Convention.
Le requèrant s’oppose à la thèse du Gouvernement. Il fait valoir qùà l’èpoque
des faits, les juges non professionnels pouvaient exercer l’activitè d’avocat
devant des juridictions civiles ou pènales. Par la suite, le dècret no 373 du
24 dècembre 2003 est intervenu afin de modifier la lègislation et a ètabli
l’interdiction pour les juges non professionnels du conseil d’exercer d’autres
fonctions pendant leur mandat. Le requèrant rappelle que ces juges ètaient
nommès par le prèsident de la règion Sicile, ce qui dèmontrait le lien
entre la magistrature et la politique. Selon le requèrant il n’y avait aucune
garantie d’impartialitè et d’indèpendance des juges non professionnels.
Le requèrant demande à la Cour de dèclarer ce grief recevable.
La Cour note d’emblèe que le fait que le requèrant s’est appuyè sur le mode
de nomination des membres du Conseil de justice administrative et n’a pas pris
en considèration la question de la fin du mandat des juges non professionnels
pour expliquer son grief concernant le manque d’indèpendance dudit Conseil, ne
l’empàªche pas d’examiner la requàªte sous cet angle, qui pourrait se rèvèler
important dans l’èvaluation du statut des juges concernès par la prèsente
requàªte.
La Cour rappelle que pour ètablir si un tribunal peut passer pour ” indèpendant
” il faut prendre en compte, notamment, le mode de dèsignation et la durèe du
mandat de ses membres, l’existence d’une protection contre les pressions extèrieures
et le point de savoir s’il y a ou non apparence d’indèpendance. A cet ègard,
leur seule nomination par la règion ne saurait compromettre l’indèpendance
des juges s’il ressort clairement de leur statut que, une fois dèsignès, ils
ne subissent ni pressions ni reà§oivent d’instructions de la règion et exercent
leurs fonctions en toute indèpendance (voir, mutatis mutandis, Crociani et
autres c. Italie, dècision de la Commission du 15 dècembre 1980, requàªtes nos
8603/79, 8722/79, 8723/79 et 8729/79, D.R. 22, pp. 147 191). Or tel est bien le
cas en l’espèce d’autant plus que le mandat des juges non professionnels ètait
en cours de validitè.
Quant à la condition d'” impartialitè “, elle revàªt deux aspects. Il faut
d’abord que le tribunal ne manifeste subjectivement aucun parti pris ni prèjugè
personnel. Ensuite, le tribunal doit àªtre objectivement impartial, c’est-à-dire
offrir des garanties suffisantes pour exclure à cet ègard tout doute lègitime
(Findlay c. Royaume-Uni, arràªt du 25 fèvrier 1997, Recueil des arràªts et dècisions
1997-I, p. 281, § 73). La seule dèsignation des juges par la règion ne
saurait àªtre interprètèe comme jetant le doute sur leur indèpendance ou leur
impartialitè. Elle n’autorise pas à conclure que la règion adresse aux
magistrats des instructions dans le domaine de leurs attributions judiciaires
(voir, mutatis mutandis, Campbell et Fell c. Royaume Uni, arràªt du 28 juin
1984, sèrie A, no 80, § 79).
Par ailleurs, la durèe du mandat, son caractère non renouvelable et
l’impossibilitè d’exercer le mandat après son expiration dans l’attente de la
nomination des nouveaux juges par l’administration, donnent dans leur ensemble
des garanties suffisantes d’indèpendance des juges non professionnels par
rapport à l’autoritè qui les nomme. De plus, la Cour note à nouveau que les
mandats de ces juges ètaient en cours de validitè, ce qui exclut toute
incertitude quant à leur statut et à l’impartialitè du conseil de justice
administrative.
S’agissant enfin, du grief du requèrant tirè du fait que les juges non
professionnels de l’èpoque pouvaient exercer ègalement l’activitè d’avocat,
la Cour relève qùen dècembre 2003, une nouvelle loi a ètabli l’interdiction
pour les juges non professionnels du Conseil d’exercer d’autre fonctions
pendant la durèe de leur mandat. De plus, la Cou
