Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato -; Parere AS296 – DISPOSIZIONI PER LA TUTELA DEL RISPARMIO E LA DISCIPLINA DEI MERCATI FINANZIARI
L’Autorità Antitrust boccia in larga misura il Disegno di
Legge per la tutela del risparmio, attualmente all’esame delle Commissioni del
Senato, che conferma l’attuale ripartizione di competenze tra la Banca di
Italia e l’Autorità stessa. “La separazione dei compiti di antitrust tra
l’Autorità per la Concorrenza e la Banca d’Italia, che viene confermata
nell’ultima stesura del Ddl risparmio, ha sollevato incongruenze sistematiche
di un certo rilievo, anche alla luce dell’evoluzione dei mercati finanziari. La
conseguenza è che, da un lato, l’attuale riparto di competenze non è sempre
compiutamente chiaro alle imprese e, dall’altro, sussiste, sia pure, sino ad
oggi, solo potenzialmente, il rischio di possibili sovrapposizioni di delibere
contrastanti sulla medesima materia da parte delle due istituzioni".
Secondo l’Autorità, invece, sarebbe stato preferibile l’attribuzione a sè di
una competenza esclusiva in questo campo – come peraltro previsto nelle bozze
originarie del DL – in linea con quanto previsto nella la maggior parte dei
Paesi industrializzati. Il Disegno di legge ” sottolinea pero’ l’Antitrust – ha
complessivamente un effetto positivo, in quanto consente un migliore esplicarsi
della concorrenza e “puo’ contribuire a ridurre i vantaggi ingiustificati per
taluni operatori”. “Il disegno di legge per la riforma del risparmio “conclude
l’Authority – puo’ costituire la sede per un’ulteriore rafforzamento della
normativa vigente in tema di trasparenza dei mercati finanziari. L’informativa
alla clientela, infatti, deve rispettare i termini di chiarezza, completezza e
tempestività. I regolamenti devono poi attuare queste norme con modalità
omogenee a prescindere dalla tipologia di impresa offerente e nei limiti
consentiti dalle specificità dei servizi”. Ora la parola torna alle Camere,
che potrebbero anche non tenere in considerazioni le indicazioni del Garante.
Autorità
Garante della Concorrenza e del Mercato ” Parere AS296 – DISPOSIZIONI PER LA
TUTELA DEL RISPARMIO E LA DISCIPLINA DEI MERCATI FINANZIARI
Roma,
22 aprile 2005
Senato
della Repubblica
Presidente
della 6° Commissione ” Finanze e Tesoro
Sen.
Riccardo Pedrizzi
Presidente
della 10° Commissione ” Industria, Commercio e Turismo
Sen.
Francesco Pontone
Con
lettera pervenuta in data 23 marzo 2005, i Presidenti delle Commissioni riunite
6° e 10° del Senato hanno chiesto all’Autorità di segnalare eventuali
osservazioni sul disegno di legge recante interventi per la tutela del risparmio
(di seguito, anche DDL).
Nel dar corso alla richiesta sopra menzionata, l’Autorità ritiene di formulare
le seguenti osservazioni, che prenderanno le mosse dal Titolo IV
dell’articolato, in quanto quest’ultimo contiene alcune disposizioni che
attengono direttamente allo svolgimento delle funzioni istituzionali della
scrivente Autorità. Saranno svolte anche alcune considerazioni sui profili
regolamentari relativi alla trasparenza dei mercati finanziari. In particolare,
ci si soffermerà su alcuni punti del DDL che introducono riforme idonee a
riverberarsi indirettamente sugli assetti competitivi del settore finanziario.
Nel complesso, come si vedrà, tali riforme hanno un effetto positivo sulla
contendibilità dei mercati, consentendo un migliore esplicarsi delle dinamiche
competitive.
A) OSSERVAZIONI SULLE DISPOSIZIONI RELATIVE
ALL’AUTORITA’ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO DI CUI AL TITOLO IV DEL
DDL
Per
quanto riguarda le competenze istituzionali dell’Autorità, quest’ultima ha già
avuto modo di esprimere il proprio orientamento con nota trasmessa alle
Commissioni riunite VI e X della Camera, in data 22 aprile 2004. In tale occasione, è
stato osservato come l’attribuzione all’Autorità di una competenza piena in
campo antitrust, attraverso un’estensione della stessa
all’attività bancaria tipica, configurasse un importante risultato. Si tratta,
infatti, dell’assetto verso il quale è andata convergendo la maggior parte dei
paesi industrializzati, man mano che venivano sempre più riconosciuti la
natura imprenditoriale dell’attività bancaria e il ruolo della concorrenza,
quale strumento per il raggiungimento di equilibri di mercato più favorevoli
per il consumatore, anche in campo bancario.
Nel prendere atto, tuttavia, delle modifiche che sono state apportate al testo
del DDL, nel corso dell’esame alla Camera, confermative dell’attuale
ripartizione di competenze tra la Banca di Italia e l’Autorità, si osserva che
l’articolo
20 comma 2 della legge n.287/90 [1], ha sollevato incongruenze
sistematiche di un certo rilievo, anche alla luce dell’evoluzione dei mercati
finanziari.
Si consideri, infatti, che, in tali mercati, operano non solo soggetti, quali
società di intermediazione mobiliare, società di gestione del risparmio, società
finanziarie, imprese di assicurazioni, ma anche istituti bancari che hanno nel
tempo sviluppato la propria attività in servizi finanziari non ad essi
riservati (quali i servizi di investimento, il risparmio gestito,
l’intermediazione finanziaria, l’attività di collocamento di prodotti
assicurativi).
In tale contesto, l’articolo 20, comma 2, ha determinato un intreccio di interventi antitrust, proprio in quei casi in cui non viene in
rilievo unicamente l’attività bancaria, ma anche altre attività finanziarie
(c.d. fattispecie miste), offerte anche da soggetti di natura non bancaria e
che ricadono nella competenza generale dell’Autorità.
In applicazione del riparto delineato dalla legge n. 287/90, l’Autorità è
pertanto intervenuta con propri provvedimenti, ai sensi del Titolo I della
legge n. 287/90, anche nei confronti delle banche, nei mercati relativi a
prodotti e servizi non ad esse riservati.
La legittimità di un siffatto intervento è stata riconosciuta anche dal
Consiglio di Stato11 [Cfr. Sentenza del Consiglio di Stato
del 16 ottobre 2002, Sezione VI, n. 5640.] che, ha ritenuto "più
conforme alla ratio della normativa di cui alla l. n. 287/90, l’adozione di
un’interpretazione restrittiva della competenza della Banca d’Italia, quale
eccezione rispetto alla generale competenza demandata all’Autorità
Garante".
Tali considerazioni sono basate sul modello della "vigilanza
funzionale", che ispira la normativa antitrust, secondo cui la competenza
spetta all’Autorità, anche ove siano coinvolti istituti di credito, quando
l’operazione di concentrazione o l’intesa abbia effetti su mercati non bancari,
in cio’ distinguendosi dal modello della competenza "per soggetti",
che viceversa attribuisce la competenza esclusiva all’autorità di vigilanza
nell’applicazione delle norme antitrust ove i soggetti abbiano la natura di
aziende od istituti di credito ed indipendentemente dalla presenza di altri
operatori economici di diversa natura.
Il Consiglio di Stato ha affermato, quindi, che l’articolo 20 attribuisce alla
Banca d’Italia una competenza speciale, circoscritta e limitata
all’applicazione del diritto antitrust solo con riferimento ai mercati
riservati alle imprese aventi natura creditizia.
Nella citata sentenza, quindi, la competenza è stata cosi’ ripartita:
1) qualora in un mercato operino sia aziende ed istituti di credito sia altri
soggetti, la valutazione degli effetti concorrenziali dell’operazione sul
mercato interessato, non riservato agli enti creditizi, compete al Garante
della concorrenza e del mercato;
2) quando in una fattispecie siano coinvolte solo aziende od istituti
creditizi, la Banca d’Italia è competente ad applicare la disciplina
antitrust, sempre che si tratti di attività che sono riservate per legge alle
banche;
3) se un’operazione produce effetti su più mercati bancari e non bancari
sussisterà, unitamente alla competenza della Banca d’Italia, la competenza
dell’Autorità per gli effetti sui mercati non bancari.
In questo contesto, va evidenziato che l’esperienza oramai più che decennale
di applicazione della legge n. 287/90 ha sempre visto l’Autorità e la Banca di
Italia cooperare, tanto che fra le due Istituzioni è stato siglato, sin dal
1996, un accordo volto ad agevolare l’esercizio delle reciproche funzioni,
anche nella prospettiva di ridurre gli oneri in capo alle imprese22 [L’Accordo tra l’Autorità garante della concorrenza e del
mercato e la Banca di Italia in merito alle procedure applicative dell’art. 20
della legge n. 287/90 è pubblicato sul Bollettino dell’Autorità garante della
concorrenza e del mercato del 25 marzo 1996, n. 10.].
Cio’ nondimeno, occorre rilevare, che nell’attuale configurazione dei mercati
finanziari risulta sempre più delicato definire univocamente i rispettivi
ambiti di intervento, con la conseguenza che, da un lato, l’attuale riparto di
competenze fra l’Autorità garante e la Banca di Italia nei mercati finanziari
non è sempre compiutamente chiaro alle imprese e, dall’altro, sussiste, sia
pure, sino ad oggi, solo potenzialmente, il rischio di possibili
sovrapposizioni di delibere contrastanti sulla medesima materia da parte delle
due istituzioni.
In proposito, la citata sentenza del Consiglio di Stato, nel considerare il
riparto di competenze operato dall’articolo 20 della legge n. 287/90, ha
rilevato che "la scelta effettuata non è stata
tuttavia formulata in modo chiaro ed inequivoco, ha dato luogo a rilievi sul
piano tecnico ed è tuttora foriera di incertezze applicative, per la
frantumazione delle competenze che è spesso causa di conflitti nei ‘casi di
confinè ".
Il DDL introduce, inoltre, significative novità in tema di collaborazione fra
le autorità che operano nel settore finanziario.
In particolare, il DDL prevede la costituzione di un apposito comitato di
coordinamento tra le autorità menzionate, che dovrebbe definire modelli
organizzativi appropriati per lo scambio e la condivisione di dati,
informazioni e documenti, e puo’ curare la predisposizione di strumenti e
archivi, anche informatici, gestiti anche congiuntamente (art 19 comma 2). Tale
disposizione appare strettamente collegata con quanto successivamente previsto
in materia di segreto di ufficio che non puo’ essere reciprocamente opposto.
Al riguardo, merita rilevare che le autorità disciplinate dal DDL in questione
esercitano, ad eccezione della scrivente Autorità, competenze regolamentari e
di vigilanza, peraltro in aree spesso contigue. E lo stesso DDL, del resto,
accresce tale contiguità, attribuendo, in alcuni casi, lo svolgimento di
attività in forme che vedono la partecipazione contestuale di almeno due autorità
(ad es. Consob con Isvap o Consob e Banca di Italia). Rispetto a questo
contesto, la scrivente Autorità garante si pone in una posizione diversa,
poichè, come sopra detto, non svolge attività regolamentare nè di vigilanza
in senso stretto e, quindi, le esigenze di coordinamento sono senz’altro meno
pregnanti di quanto non siano per le altre autorità.
Cio’ premesso, pur nella consapevolezza che la questione su cui di seguito ci
si sofferma è stata trattata nel corso dell’iter legislativo finora seguito33 [Cfr. la relazione delle Commissioni permanenti VI e X
presentata alla Camera dei Deputati in data 18 febbraio 2005, pg. 45.], si
richiama l’attenzione delle Commissioni sul fatto che le disposizioni del DDL
incidono sulla legge n. 287/90, nella parte in cui impone il segreto di ufficio
degli atti acquisiti nel corso delle istruttorie anche nei confronti delle
altre pubbliche amministrazioni (articolo 14 comma 3 della legge n. 287/90 e
cfr. anche l’articolo 12 del d.p.r. n. 217/98). Giova rilevare che tale
disposizione trova il suo fondamento nella circostanza che l’Autorità viene in
possesso di informazioni di natura commerciale, industriale e finanziaria
relative a persone ed imprese coinvolte nei procedimenti, spesso consistenti in
segreti aziendali delle medesime o in informazioni riservate di altra natura.
Pertanto, la disposizione si è risolta in un’importante forma di garanzia per
le imprese, che vi hanno potuto fare affidamento nel dialogo con l’Autorità.
Qualora questa "garanzia" fosse compromessa, cio’ non potrebbe che
incidere negativamente sul rapporto con le imprese che è un momento vitale per
l’efficacia dell’intervento antitrust.
Inoltre, merita rilevare che l’Autorità è parte della rete tra le autorità
garanti della concorrenza dei diversi Stati membri comunitari costituita dal
regolamento CE n. 1/2003, entrato in vigore nelle more dell’iter legislativo
nell’ambito del quale si esprimono le presenti osservazioni. Nell’ambito di
questa rete, è previsto un ampio scambio di informazioni soggetto a rigorosi
limiti di scopo 44 [Cfr. l’art. 12 del Regolamento Ce n.
1/2003: "Ai fini dell’applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato, la
Commissione e le autorità aganti della concorrenza degli stati membri hanno la
