Lavoro irregolare: il verbale degli ispettori Inps è prova solo per i fatti dei quali sono stati testimoni diretti – Commissione Tributaria Provinciale di Bari, Sentenza n.175 del 20 dicembre 2004

In tema di
irrogazione delle sanzioni per lavoro irregolare di cui all’art.3, comma 3, del
D.L. n.12/2002, convertito in L. n.73/2002, il processo verbale di constatazione
redatto dagli ispettori dell’INPS mentre fa piena prova, fino a querela di
falso, dei fatti che i verbalizzanti attestano essere avvenuti in loro presenza
o essere stati da loro compiuti, non ha alcun valore probatorio precostituito,
neanche di presunzione semplice, riguardo alle altre circostanze in esso
contenute e, pertanto, non è di per sè idoneo a fondare un’affermazione di
responsabilità del contribuente, soprattutto quando, come nel caso di specie,
sono state acquisite al fascicolo processuale le dichiarazioni sostitutive di
atto di notorietà di due dipendenti che concordemente hanno affermato che i
lavoratori indicati nel P.V.C. non hanno lavorato alle dipendenze della società
nel periodo ivi indicato.

In materia di contrasto al lavoro sommerso, l’art.3, comma 3, del D.L. 22
febbraio 2002, n.12, convertito nella legge 23 aprile 2002, n.73, ha introdotto
una nuova sanzione amministrativa a carico di chi utilizza lavoratori "in nero",
stabilendo, in particolare, che: "Ferma restando l’applicazione delle sanzioni
previste, l’impiego di lavoratori non risultanti dalle scritture o altra
documentazione obbligatorie, è altresi’ punito con la sanzione amministrativa
dal 200 al 400 per cento dell’importo, per ciascun lavoratore irregolare, del
costo del lavoro calcolato sulla base dei vigenti contratti collettivi
nazionali, per il periodo compreso tra l’inizio dell’anno e la data di
constatazione della violazione.
Alla constatazione della violazione procedono gli organi preposti ai controlli
in materia fiscale, contributiva e del lavoro.
Competente alla irrogazione della sanzione amministrativa di cui al comma 3 è
l’Agenzia delle Entrate. Si applicano le disposizioni del d. lgs. 18 dicembre
1997, n.472, e succ. modificazioni, ad eccezione del comma 2 dell’art.16".
Si è riprodotta l’intera parte conclusiva del richiamato art.3 perchè è
opportuno evidenziare, preliminarmente, che l’attribuzione all’Agenzia delle
Entrate della competenza alla irrogazione delle suddette sanzioni, implica la
devoluzione delle relative controversie alla giurisdizione delle commissioni
tributarie.
A norma del vigente art.2, del d. lgs. n.546/1992, infatti, "Appartengono alla
giurisdizione tributaria tutte le controversi aventi a oggetto i tributi di ogni
genere e specie, ……… nonchè ……. Le sanzioni amministrative comunque
irrogate da uffici finanziari ….".
In tal senso, peraltro, si è espressa anche la circolare interamministrativa –
con l’intervento dell’Agenzia delle Entrate, il Ministero dell’Economia, il
Ministero dell’Interno, il Ministero del Lavoro, l’INPS e l’INAIL – del 20
giugno 2002, n.56/E.
Fatta questa doverosa premessa di carattere processuale, occorre osservare che
l’introduzione della nuova e più gravosa sanzione amministrativa, nell’ambito
dei provvedimenti finalizzati all’emersione del lavoro sommerso, ha suscitato
subito perplessità e dubbi sulla legittimità costituzionale della disposizione
che la contiene, fondamentalmente per le seguenti ragioni.
Innanzitutto perchè la commisurazione della sanzione al periodo che intercorre
tra la data dell’accesso ispettivo ed il primo giorno dell’anno solare implica
che il quantum della sanzione da irrogare sia rapportato ad una variabile
(periodo di riferimento) la cui ampiezza dipende esclusivamente da una decisione
discrezionale dell’organo ispettivo (inizio dell’accesso).
Inoltre, il suddetto meccanismo di commisurazione puo’ dare luogo alla
violazione del principio di uguaglianza per disparità di trattamento tra
identiche condotte antigiuridiche.
Si pensi, per esempio, all’ipotesi di ditte diverse che assumo lavoratori in
nero lo stesso giorno, che subiranno sanzioni di diversa entità a seconda del
giorno in cui riceveranno la "visita" degli ispettori INPS; analoga
considerazione vale anche per l’ipotesi inversa, e cioè di ditte che saranno
"verificate" lo stesso giorno, che riceveranno sanzione di pari misura pur
avendo assunto in date diverse i lavoratori irregolari.
Infine, la presunzione assoluta, iuris et de iure, circa la durata del rapporto
di lavoro irregolare, che non ammette nemmeno in giudizio la prova contraria, fa
sospettare della legittimità costituzionale dell’art.3 del D.L. n.12/2002 anche
sotto il profilo della violazione del principio costituzionale del diritto di
difesa di cui all’art.24 Cost. (cfr. C.T.P. di Bologna, Ord. 14 aprile 2004, n.49).
La giurisprudenza tributaria di merito ha manifestato particolare attenzione
alle problematiche innanzi esposte ed ha sollevato, a più riprese, la questione
di legittimità costituzionale della disposizione in commento, per la quale,
allo stato, si attende il responso del Giudice delle leggi (cfr, oltre alla
richiamata ordinanza della C.T.P. di Bologna, C.T.P. di Perugia, 25 marzo 2004,
Ord. n.18; C.T.P. di Bergamo, 29 maggio 2004, Ord. n.73; C.T 1° grado di Trento,
12 luglio 2004, Ord. n.928; C.T.P. di Bari, 13 ottobre 2004, Ord. n.274).
Nella sentenza che si annota, tuttavia, la questione di legittimità
costituzionale della norma censurata, ancorchè sollevata, non è risultata
rilevante ai fini della decisione, che è stata totalmente favorevole alla parte
ricorrente.
Con il presente commento, peraltro, non si intende contribuire al già ampio
dibattito sui rilevati profili di incostituzionalità dell’art.3 del D.L. n.12/2002,
quanto soffermarsi brevemente sulle motivazioni che hanno condotto, nel caso
specifico, la Commissione Tributaria all’annullamento dell’avviso di irrogazione
della sanzione, visto che i Giudici baresi, pur chiamati a pronunciarsi su una
questione nuova per la giurisdizione tributaria (sanzioni in materia di lavoro
irregolare), hanno opportunamente richiamato ed applicato importanti principi
giuridici già consolidati in altri settori dell’ordinamento giudico, in
particolare nell’ambito del diritto del lavoro e previdenziale.
La controversia prendeva le mosse dalla notifica di un avviso di irrogazione
sanzioni emesso a seguito di controllo ispettivo dei funzionari INPS, effettuato
il 29.10.2002, nel corso del quale era stata constatata "l’occupazione, non
registrata e non denunciata dall’azienda, di 2 dipendenti per il periodo dal
27.05.2002 al 18.07.2002 per il primo e dal 16.09.2002 al 23.10.2002 per il
secondo".
La società ricorrente, tra i vari motivi di ricorso, aveva eccepito anche la
nullità dell’atto impugnato "per violazione degli artt.2727 C.C. e 7 del D.
L.vo 546/92 perchè basato su dichiarazioni di terzi (i lavoratori) e percio’ in
violazione del divieto nel processo tributario di prova testimoniale".
La Commissione Tributaria ha ritenuto fondata tale doglianza, in quanto il
verbale di accertamento INPS "non possiede alcun carattere di definitività",
nè allo stesso puo’ attribuirsi "il valore e l’attendibilità che l’Ufficio
pretenderebbe gli si dia".
A tale riguardo i Giudici baresi hanno richiamato il consolidato orientamento
della Corte di Cassazione secondo cui i verbali redatti dal pubblico ufficiale
incaricato di ispezioni circa l’adempimento degli obblighi contributivi, mentre
fanno piena prova, fino a querela di falso, dei fatti che egli attesti essere
avvenuti in sua presenza o essere stati da lui compiuti, non hanno alcun valore
probatorio precostituito, neanche di presunzione semplice, riguardo alle altre
circostanze in essi contenute, e quindi il materiale raccolto dal verbalizzante
deve passare al vaglio del giudice (v. Cass. n.6110/1998).
Dello stesso tenore la precedente Cass., n.9384/1995, dove si era affermato che
"i verbali di contravvenzione redatti dall’Ispettorato del Lavoro, in tema di
omesso versamento dei contributi per assicurazioni sociali obbligatorie, fanno
fede fino a querela di falso della loro provenienza dal pubblico ufficiale che
li ha formati, nonchè dei fatti che egli attesta essere avvenuti in sua
presenza o da lui compiuti, e possono altresi’ fornire, in sede di opposizione
al decreto ingiuntivo legittimato da tali accertamenti, soltanto utili elementi
di giudizio, di volta in volta liberamente apprezzabili dal giudice, in ordine
agli altri fatti materiali che siano riferiti dai verbalizzanti siccome desunti
o attinti dall’inchiesta da essi svolta, nell’ambito dell’impresa, per tutto
quanto attiene all’osservanza degli obblighi previdenziali".
Tali fondamentali principi di diritto, come già anticipato, si ritengono
opportunamente richiamati nella decisione annotata. Tuttavia, ci sembra doveroso
segnalare che gli stessi principi non sempre potranno essere invocati per
contestare l’irrogazione di una sanzione per utilizzo di lavoratori irregolari,
anzi, è possibile che trovino applicazione soltanto in casi molto limitati.
Infatti, nel caso di specie, per quanto emerge dalla narrativa riportata in
sentenza, gli ispettori INPS avevano constatato "l’occupazione, non registrata e
non denunciata dall’azienda" di due dipendenti, per il periodo
27.05.2002/18.07.2002 il primo e 16.09.2002/23.10.2002 il secondo e, dunque, per
due periodi entrambi precedenti alla data dell’accesso (29.10.2002).
I verificatori, in altre parole, nel corso dell’ispezione non avevano
personalmente constatato l’utilizzo dei due lavoratori irregolari, ma lo avevano
desunto dalle dichiarazioni rese da altri lavoratori.
Il processo verbale di constatazione, pertanto, non poteva costituire piena
prova, fino a querela di falso, dei fatti in esso riportati, perchè si trattava
di fatti non avvenuti "in presenza" del pubblico ufficiale verbalizzante, ma
desunti da altri elementi (dichiarazioni di terzi), valutati correttamente dai
Giudici alla stregua di meri indizi, che necessitavano del conforto di ulteriori
elementi probatori per legittimare la contestata sanzione.
Mancando l’allegazione da parte dell’Ufficio di tali ulteriori elementi
probatori e, piuttosto, in presenza di contrarie dichiarazioni rese da altri
dipendenti della ricorrente, sotto forma di "dichiarazioni sostitutive di atto
di notorietà" acquisite agli atti di causa, la Commissione Tributaria ha
ritenuto non provata giudizialmente la violazione dell’art.3, comma 3, del D.L.
n.12/2002 ed ha annullato l’impugnato provvedimento di irrogazione della
sanzione.
Il più delle volte, pero’, l’utilizzo di lavoratori "in nero" viene constatato
personalmente dai funzionari dell’INPS, in occasione degli accessi ispettivi
presso le aziende.
In tali casi, ovviamente, non potrà contestarsi la veridicità del processo
verbale di constatazione, perchè risulterà fondato su una circostanza di fatto
che il pubblico ufficiale attesterà essere avvenuta in sua presenza e, come
tale, costituirà piena prova, fino a querela di falso, dell’utilizzo di
lavoratori "non risultanti dalle scritture obbligatorie".
Possiamo concludere, pertanto, prendendo atto dell’importante contributo offerto
dalla sentenza in rassegna relativamente alla "valenza probatoria" dei verbali
di accertamento degli obblighi contributivi, precisando, pero’, che il loro
grado di attendibilità dovrà essere apprezzato volta per volta dal giudice di
merito, chiamato anche in subiecta materia ad applicare i principi generali
posti dall’art.2697 e ss. del codice civile, in funzione sempre della corretta
ripartizione dell’onere probatorio.

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