Un’alleanza per leggi chiare (di Fabio Cintioli)
di
Fabio Cintioli *
In un editoriale
del 24 luglio scorso (pubblicato su Il Sole 24 Ore, ndr) Marcello Clarich
illustra le ragioni che rendono l’ordinamento italiano uno dei più
ingarbugliati. La scalata che serve per mettere ordine tra le nostre leggi,
dice, sarebbe più ripida dell’Alpe d’Huez. In verità, credo che una tappa
alpina non basti e che si tratti di scalare un K2. Proprio per questo, pero’, si
deve passare, senza indugi, alle proposte.
Se, da un lato,
il sistema va sempre più complicandosi, dall’altro i tempi che viviamo chiedono
urgentemente di semplificarlo. In un mondo in cui gli ordinamenti nazionali sono
posti in concorrenza tra loro ogni incertezza si trasforma in costo
economico-sociale e un assetto come il nostro, che sembra soprattutto nutrirsi
di incertezze, puo’ persino minare le ambizioni di ripresa economica e
condizionare le scelte di investimento. Dato che gli sforzi fatti per
semplificare non solo non hanno prodotto il risultato sperato, ma neppure
promosso un’inversione di tendenza, dobbiamo prendere atto che i correttivi sono
necessari. E la sfida si misura proprio sul terreno delle proposte.
Per semplificare
le leggi è necessario scrivere meno norme. Sebbene lapalissiano, il punto più
importante è questo. Dobbiamo convincerci che la qualità di un progetto si
misura anche in base alla quantità di norme richieste per attuarlo: quanto
minori sono, più efficace diviene il progetto. Per assottigliare le leggi è
necessario accettare l’idea che non tutto deve essere disciplinato. Se a una
legge sostituiamo un regolamento che contiene lo stesso numero di norme non
risolviamo il problema. Se riuniamo in unico testo le norme sparse nei meandri
nell’ordinamento facciamo si’ qualcosa di buono, ma che non basta, perchè non
riduciamo le regole. Per questi motivi alcuni testi, pur animati da
condivisibile voluntas semplificatoria, come il Codice delle comunicazioni
elettroniche, il Codice della privacy, il Testo unico per gli espropri e il
Testo unico per l’edilizia, non è detto debbano riscuotere solo note di plauso.
Siamo cosi’ sicuri, per esempio, che per disciplinare la riservatezza siano
necessari ben 186 articoli e tre allegati?
La riforma del
titolo V della Costituzione fatta nel 2001 ha aggravato il problema, perchè ha
ridotto il federalismo a un problema di misura della legislazione. Ha
moltiplicato i centri di produzione normativa senza il necessario raccordo, ha
allargato le incertezze interpretative e ha persino depotenziato alcune buone
iniziative. Non serve molto aver semplificato il rilascio del permesso di
costruire creando uno "sportello unico", se poi il cittadino, per capire il da
farsi, è costretto a sofisticate interpretazioni del puzzle monotematico
composto da legge statale, legge regionale e regolamento comunale. Specie se
l’alternativa sta nell’attesa dell’ennesima sentenza della Corte costituzionale
che dica qual è la regola giusta. Oltre a quelle dello Stato, abbiamo sempre
più regole: delle Regioni, delle Province, dei Comuni, nonchè numerose norme
delle Autorità indipendenti. Se nonostante le politiche di liberalizzazione e
deregolamentazione le regole, anzichè arretrare, aumentano vertiginosamente,
v’è il sintomo di un malfunzionamento nell’adeguamento del diritto nazionale al
diritto comunitario.
La seconda
ricetta è quella che predica norme più chiare. Non solo scrivere meno, ma
scrivere meglio. Non è solo il drafting a essere importante, perchè la
qualità normativa è concetto che va lontano: tocca ancora una volta il nostro
confuso e rissoso federalismo e vorrebbe che Stato e Regioni imparassero a
produrre regole ben collegate, in modo da renderle a tutti intelligibili, senza
sovrapposizioni. Detti lo Stato poche ma chiare regole, generali o speciali,
segnando cosi’ un punto di partenza, e rimetta alla Regione il completamento
della disciplina. La qualità tocca anche il recepimento delle direttive
comunitarie, perchè spesso queste richiedono tagli e aggiustamenti che servono
a incastonarle meglio nell’ordinamento interno.
La terza ricetta
è il pieno coinvolgimento del giudice nel processo di semplificazione. Compito
della giurisdizione, oggi più che ieri, è quello di far chiarezza e risolvere
i dubbi (se possibile, una volta per tutte), accompagnando alla tutela dei
diritti la fissazione di regole certe. Soprattutto le Corti superiori sono
chiamate ad assicurare l’uniforme applicazione delle norme e, in questo modo, la
loro stabilità ed effettività. Quando l’ordinamento si frammenta in una
pluralità di regole che è difficile ricomporre in sistema (frutto inevitabile
della globalizzazione), la cultura del "precedente" è il primo baluardo a
protezione della certezza del diritto. Le fondamenta di queste speranze
riguardano, da un lato, la politica e, dall’altro, i giuristi. La prima deve ben
valutare la portata del problema e utilizzare la riforma costituzionale in
itinere per delineare equilibri che possano coniugare efficacia dell’indirizzo
politico e qualità delle regole (i problemi della correzione del titolo V, da
molti invocata, sono ovviamente in primo piano, come quelli relativi al Senato
federale). I secondi devono fare la loro parte. Dunque, più giuristi nella
politica? Assolutamente no. Più giuristi per la politica. Per avere
applicazione efficace, qualsiasi scelta ha bisogno dell’apporto del giurista e
dei suoi strumenti, a patto che anch’egli, in tutte le possibili vesti, lavori
per la soluzione di tali problemi, guardando alla certezza del diritto come
valore fondante. E tutto cio’ è bene accada presto: prima che della vetta del
K2 si perda persino la vista.
* Consigliere di Stato
Fonte: Il Sole 24 Ore