Consiglio
superiore della magistratura. Parere del plenum approvato all’unanimità,
con la sola astensione del cons. Schietroma, sull’aumento dell’età
pensionabile dei magistrati, su proposta della VI Commissione (Rel. Salmè
” De Nunzio) 6.11.2002
1) Parere richiesto dal Ministro
della giustizia sullo schema di d.d.l., approvato dal Consiglio dei
Ministri in data 30 settembre 2002, recante: "Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato Legge
Finanziaria 2003", limitatamente all’art. 21, co. 10.
"1. Il Ministro della giustizia
ha trasmesso, per le determinazioni di cui all’art. 10 della legge 24
marzo 1958, n. 195, il disegno di legge n. 3200/S, recante disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2003), limitatamente alla disposizione (art. 21, comma 10),
che, aggiungendo un comma all’art. 16 del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 503, dispone che per le categorie di personale di cui
all’art. 1 della legge n. 27 del 1981 (che, rinviando all’art. 9 della
legge n. 97 del 1979, si riferisce ai magistrati ordinari, ai magistrati
amministrativi e contabili, ai magistrati militari e agli avvocati dello
Stato), la facoltà di permanere in servizio per un periodo massimo di due
anni, oltre i limiti di età previsti per il collocamento a riposo, sia
estesa sino al compimento del settantacinquesimo anno di età.
La norma è compresa nel titolo III,
"disposizioni in materia di spesa", capo II "oneri di
personale", nell’ambito di una disposizione (art.21) avente ad
oggetto gli "organici e assunzioni di personale", la quale
prevede, in via generale un blocco degli organici delle amministrazioni
pubbliche, con riferimento alla situazione esistente al 29 novembre 2002,
e un divieto di assunzioni di personale a tempo indeterminato. Blocco
degli organici e divieto di assunzioni non riguardano i magistrati
ordinari, amministrativi, contabili e gli avvocati dello Stato (comma 7).
Il comma 10, oltre alla norma sulla quale il Ministro ha chiesto il
parere, contiene anche una disposizione secondo la quale le graduatorie
per le assunzioni di personale presso le amministrazioni pubbliche
soggette alle limitazioni indicate per il 2003, conservino validità per
un altro anno.
La relazione al disegno di legge
finanziaria, per quanto riguarda l’oggetto che interessa, si limita a
riportare il contenuto della norma.
2. L’art. 5 del r.d. lgs. n. 511
del 1946, sulle guarentigie della magistratura, dispone che i magistrati
siano collocati a riposo al compimento del settantesimo anno d’età.
Il decreto legge 1° febbraio 1992,
n. 46, aveva previsto che il collocamento a riposo poteva essere spostato
al compimento dei settantadue anni, previo consenso del magistrato
interessato. Il Consiglio, su richiesta del Ministro, con delibera 19
febbraio 1992, aveva espresso un articolato parere negativo. Il decreto
legge era stato abrogato con il successivo d.l. n. 205 del 1992, il quale
recependo le proposte del Consiglio, aveva disposto che i magistrati
trattenuti in servizio dopo il compimento del settantesimo anno potevano
esercitare funzioni giurisdizionali soltanto in uffici collegiali, con
possibilità di assumere, ove occorra, la presidenza nei relativi collegi,
salva la possibilità di una prorogatio limitata al massimo a sei mesi,
fino alla presa di possesso del nuovo dirigente. Il primo presidente della
Corte di cassazione, se trattenuto in servizio, poteva essere designato a
presiedere, in sostituzione del primo presidente in carica, i collegi
delle sezioni unite civili e penali. Tale decreto legge era decaduto per
mancata conversione, ma le norme erano state riproposte con decreto legge
del 30 aprile 1992, n. 275, sulle quali, con delibera 11 giugno 1992, il
Consiglio aveva espresso parere parzialmente negativo (per
l’utilizzazione della decretazione d’urgenza e per la mancata
estensione del divieto di trattenimento in servizio nell’esercizio di
funzioni semidirettive). Anche questo decreto legge non è stato
convertito.
Infine, in adempimento della delega
conferita con la legge 23 ottobre 1992, n. 421, avente ad oggetto la
razionalizzazione e la revisione della disciplina in materia di sanità,
di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale, con l’art.
16 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503, recante norme per il
riordinamento del sistema previdenziale dei lavoratori privati e pubblici,
è stata riconosciuta a tutti i dipendenti civili dello Stato e degli enti
pubblici non economici, la facoltà di permanere in servizio per un
periodo massimo di un biennio oltre i limiti di età per il collocamento a
riposo per essi previsti.
Per l’applicazione di tale
disciplina generale ai magistrati, in mancanza di norme transitorie, il
Consiglio ha emanato le circolari 14 gennaio 1993 e 24 febbraio 1994.
Il numero dei magistrati che hanno
chiesto di essere trattenuti in servizio dopo il compimento del
settantesimo anno d’età dal 1992 al 22 ottobre 2002 è di 783, 337 dei
quali titolari di uffici direttivi (pari al 43 % ) e 330 di funzioni
semidirettive (pari al 42 %).
3. L’individuazione della ratio
della nuova disciplina, indispensabile per l’espressione di un motivato
parere, non è agevole. Infatti, la norma è collocata tra le regole
dirette a realizzare il contenimento della spesa delle amministrazioni
pubbliche, ma lo stesso art. 21 del disegno di legge finanziaria (al comma
7) esclude che il blocco degli organici e il divieto di nuove assunzioni,
previsti come strumenti di detto contenimento, si applichi alle
magistrature e all’avvocatura dello Stato. Non resterebbe che riferire
il risparmio di spesa alla mancata erogazione dell’indennità di
buonuscita. Resta il fatto che l’eventuale effetto di contenimento di
spesa è certamente molto modesto, sia perchè è limitato il numero dei
magistrati che potrebbero avvalersi della facoltà di trattenimento in
servizio, sia perchè non puo’ escludersi che alcuni dei magistrati
interessati non si avvalgono della facoltà prevista dalla nuova
disciplina.
Nè puo’ ipotizzarsi che il mancato
collocamento a riposo possa avere come effetto indiretto l’esclusione
della necessità di nuove assunzioni, perchè la determinazione dei posti
per i quali viene indetto il concorso per l’ingresso in magistratura, ai
sensi dell’art. 1, 3° comma della legge 3 febbraio 1989, n. 32, tiene
conto dei posti già disponibili al momento del concorso, ma anche di
quelli che si renderanno disponibile entro l’anno in cui è indetto il
concorso e nei cinque anni successivi, aumentati del dieci per cento.
Anzi, il fatto che i posti occupati dai magistrati che decidessero di
avvalersi siano stati già calcolati per la determinazione di quelli per i
quali sono stati già banditi (e per alcuni casi già espletati) i
concorsi, potrebbe comportare difficoltà di reperire sedi idonee da
assegnare agli uditori, a meno che il Ministero non provvedesse a
distribuire tempestivamente i 546 posti portati in aumento con la legge n.
48 del 2001.
Pur essendo estranea alla ratio
della nuova disciplina l’esigenza di limitare la scopertura degli
organici, invocata espressamente a giustificazione delle norme introdotte
con i decreti legge del 1992, poi non convertiti, comunque giova
sottolineare che la situazione delle vacanze non è tale da richiedere
particolari interventi normativi. Infatti, al 14 ottobre 2002, su 9033
posti previsti dalle piante organiche degli uffici giudiziari ne erano
vacanti solo 752 (pari all’8 %), ma entro dicembre dovranno essere
assegnate le sedi ai 358 uditori nominati con d.m. 18 gennaio 2002.
Inoltre deve tenersi presente che si è concluso il concorso bandito con
d.m. 17 ottobre 2000 (la graduatoria è in fase di approvazione) ed è
stato bandito con d.m. 12 marzo 2002 il concorso per 350 posti per il
quale sono state già espletate le prove preselettive.
4. Venendo al merito del parere
richiesto, un primo ordine di considerazioni riguarda aspetti, per cosi’
dire formali.
La nuova disciplina, infatti, è
inserita in un contesto normativo molto eterogeneo. Tale circostanza, come
si è già osservato, ne rende difficilmente individuabile la ratio e,
come puo’ ragionevolmente presumersi, non offre una sede appropriata alle
valutazioni del Parlamento, in quanto attengono a una problematica di
ordinamento giudiziario estranea a quella propriamente di ordine economico
finanziario che costituisce oggetto della sessione di bilancio.
Altra difficoltà nasce dalla
mancata previsione di una disciplina transitoria, che fissi i termini per
l’esercizio della facoltà di trattenimento in servizio. E’ vero
infatti che il Consiglio ha provveduto a colmare analoga lacuna lasciata
dalla preesistente disciplina di cui al decreto legislativo n. 503 del
1992, con apposite circolari, ma, come è ovvio, tale normativa secondaria
non puo’ automaticamente essere utilizzata per l’applicazione della
nuova disciplina e non sono del tutto superati i dubbi sulla legittimità
di un intervento di natura puramente amministrativa che stabilisca
decadenze, in mancanza di una norma di legge primaria che lo preveda.
In secondo luogo i concorsi per la
copertura degli uffici direttivi che avrebbero dovuto essere lasciati
vacanti per il raggiungimento dei settantadue anni, in applicazione
dell’apposita circolare sul conferimento di tali uffici, sono già stati
banditi e alcuni sono stati già espletati, mentre l’entrata in vigore
della nuova disciplina, in caso di esercizio della facoltà di
trattenimento, potrebbe mettere nel nulla tutta la complessa attività
amministrativa già esaurita.
5. Per la valutazione degli aspetti
più sostanziali dell’intervento normativo ipotizzato, deve premettersi
che un’analisi statistica delle ricadute pratiche fa emergere che su 193
magistrati interessati all’applicazione della norma nel triennio
2003/2005, 102 (pari al 51%) sono titolari di uffici direttivi, 63 di
funzioni semidirettive (apri al 32 %) e 29 esercenti funzioni diverse. Si
riprodurrebbe cioè anche con riferimento alla nuova disciplina la
situazione che si è verificata con riguardo all’entrata in vigore del
decreto legislativo n. 502 del 1992. Valgono, pertanto, considerazioni
analoghe a quelle già espresse dal Consiglio in sede di parere sui
decreti legge del 1992.
Il mantenimento in servizio di un
gran numero di magistrati titolari di uffici direttivi e semidirettivi
comporta un blocco del naturale turn over e un innalzamento dell’età
dei titolari di delicate e importanti funzioni organizzative. La titolarità
degli uffici direttivi e semidirettivi, infatti, non puo’ essere
considerata come il coronamento di un cursus honorum, una sorta di
ricompensa per una carriera meritevolmente percorsa, ma come attribuzione
di una funzione essenziale (e ogni giorno più gravosa, anche per
l’accresciuta dimensione degli uffici, conseguente alla riforma del
giudice unico) per il perseguimento dei valori di rilevanza costituzionale
del buon andamento del servizio giudiziario e della ragionevole durata del
processo. L’oculata scelta dei magistrati ai quali attribuire tali
funzioni, sulla base di un rigoroso accertamento delle capacità
organizzative, da combinare con il rilievo che la legge attribuisce anche
all’anzianità e al merito, verrebbe contraddetta dall’automatica
conferma nella titolarità degli uffici, per il mero esercizio della
facoltà di trattenimento. Tra l’altro, anche se indubbiamente il
miglioramento delle condizioni psico-fisiche, che ha portato a un
innalzamento delle aspettative di vita, interessa anche il personale di
magistratura, la capacità di lavoro e la resistenza fisica non restano
costanti, ma inevitabilmente, di norma, tendono a diminuire con il
progredire degli anni. Questo dato di esperienza se, ad avviso del
consiglio, non giustifica una previsione di una qualche forma di
accertamento di idoneità psico-fisica, alla quale il Consiglio è
nettamente contrario, certamente impone di limitare l’utilizzazione dei
magistrati più anziani alle funzioni meno gravose e meno impegnative,
come ad esempio la partecipazione ai collegi, anche in funzioni di
presidente, secondo quanto previsto dai d.l. n. 205 e 275 del 1992, di cui
si è già detto.
Nè puo’ trascurarsi il contrasto
tra la proroga automatica della titolarità degli uffici direttivi (e
semidirettivi) e la proposta temporaneità di tale titolarità, che, in
conformità con il programma della maggioranza e del governo, è contenuta
nel disegno di legge sulla riforma dell’ordinamento giudiziario e sulla
quale il Consiglio ha già espresso il suo convinto parere positivo.
Del pari, la normativa che si
vorrebbe introdurre contrasta con la tendenza al ridimensionamento del
requisito dell’anzianità nella attribuzione di funzioni particolari,
come quelle direttive e semidirettive, nelle quali un ruolo importante, se
non prevalente, dovrebbero avere le attitudini organizzative, la capacità
di innovazione e la dinamicità degli atteggiamenti, da accertare caso per
caso.
In conclusione il Consiglio ritiene
che l’intervento normativo non risponda ad alcun apprezzabile interesse
generale e anzi si ponga in contrasto con linee di tendenza della
disciplina di ordinamento giudiziario già all’esame del Parlamento,
specialmente per quanto riguarda l’attribuzione delle funzioni direttive
e semidirettive".
