I canoni di buona amministrazione e di tutela dell’affidamento impongono
una diversa considerazione della motivazione nel caso in cui la variante sia
limitata ad un terreno determinato ovvero incida su aspettative assistite da una
peculiare tutela o da uno speciale affidamento, quali quelle derivanti da un
piano di lottizzazione debitamente approvato e convenzionato, con sacrificio per
il privato. La Pubblica Amministrazione, infatti, incide sulla posizione
giuridica del privato e, pertanto, è necessario che fornisca una circostanziata
motivazione riguardo alle ragioni di pubblico interesse, con una comparazione
tra gli interessi in conflitto
Consiglio di Stato Sez.
Giurisdizionale n° 173 del 14/01/2002
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 5493 Reg.Ric. N. 7018 Reg.Ric. ANNO 2000
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione
Sesta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
a) sul ricorso n.5493/2000 proposto dalla S.r.l. Mabar e
dell’Immobiliare Monsignore s.r.l., in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro-tempore, rappresentati e difesi dall’Avv. Donato
Antonucci, con il quale sono elettivamente domiciliati in Roma, Via G.B.
Morgagni (presso lo studio dell’Avv. Umberto Segarelli);
contro
– il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del
Ministro pro-tempore, e la Soprintendenza per i Beni Ambientali,
Architettonici, Artistici e Storici della Puglia, in persona del
Soprintendente pro-tempore, entrambi rappresentati e difesi
dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale sono legalmente
domiciliati in Roma, Via dei Portoghesi n.12;
– il Comune di Polignano a Mare, in persona del Sindaco pro-tempore, non
costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia,
sezione II, 17 marzo 2000, n.940;
b) sul ricorso n.7018/2000, proposto Comune di Polignano a Mare, in
persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avv.
Pasquale Medina, con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, Via
Paisiello n.55 (presso lo studio dell’Avv. Franco Gaetano Scoca);
contro
il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del
Ministro pro-tempore, e la Soprintendenza per i Beni Ambientali,
Architettonici, Artistici e Storici della Puglia, come sopra
rappresentati, difesi e domiciliati;
e nei confronti
della S.r.l. Mabar e della Immobiliare Monsignore s.r.l., in persona dei
rispettivi legali rappresentanti pro-tempore, non costituite in giudizio;
per l’annullamento e la riforma della sentenza del Tribunale
Amministrativo Regionale per la Puglia, sezione II, 17 marzo 2000, n.940;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione dell’Amministrazione dei beni culturali
per entrambi i giudizi;
Viste le memorie depositate dalle parti a sostegno delle rispettive tesi
difensive;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 24 aprile 2001 relatore il Consigliere Francesco
Caringella. Uditi, l’Avv. dello Stato Mangia, l’Avv. Antonucci e l’Avv.
Medina;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
Con un primo ricorso la società Mabar S.R.L., proprietaria di un suolo
nel Comune di Polignano a Mare – località Monsignore – interessato da un
piano di lottizzazione approvato e convenzionato con atto del 10.3.1988,
n.43470 ed integrato da successivo atto reg. n.8079 del 3.2.1998 per la
realizzazione di interventi turistico-alberghieri, ha impugnato in primo
grado la delibera del Consiglio del Comune di Polignano a Mare con la
quale è stato approvato, in variante al P.R.G. vigente, il progetto
definitivo del porto turistico "Cala Ponte" ed è stata
dichiarata la pubblica utilità delle relative opere.
Con successivo ricorso la medesima società e la S.R.L. Immobiliare
Monsignore comunale di Polignano, proprietarie di suoli oggetto di piano
di lottizzazione approvato e convenzionato, hanno impugnato il
provvedimento n.18855 del 15.9.1998 con il quale il Soprintendente per i
Beni Ambientali, Architettonici, Artistici e Storici della Puglia ha
annullato l’autorizzazione paesaggistica n.121 del 5.3.1998 rilasciata,
ai sensi dell’art.7 della legge n.1497/1939, dal Sindaco del Comune di
Polignano nell’esercizio del potere subdelegato per effetto della legge
regionale 24 marzo 1995, n.8, ai fini della realizzazione di un complesso
turistico-alberghiero.
Con un ultimo ricorso in prime cure le società da ultimo menzionate hanno
impugnato il successivo provvedimento soprintendentizio 14.7.1999, n.14025
con cui è stata annullata l’autorizzazione sindacale 12.5.1999, n.215
resa dal Sindaco del Comune di Polignano. A seguito dell’intervenuto
annullamento del pregresso nulla osta, per la realizzazione di un
complesso turistico.
Il Comune ha per conto suo proposto ricorso avverso detto secondo atto
soprintendentizio di annullamento.
I Giudici di primo grado hanno disposto la riunione dei
ricorsi, pervenendo alla declaratoria di improcedibilità del ricorso
proposto avverso il primo provvedimento statale di annullamento
dell’autorizzazione paesaggistica ed alla reiezione degli altri ricorsi.
Propongono separati appelli il Comune di Polignano e le società sopra
indicate.
Resiste l’Amministrazione dei beni culturali.
Le parti hanno affidato al deposito di memorie l’ulteriore illustrazione
delle tesi difensive.
All’udienza del 24 aprile 2001 la causa è stata trattenuta per la
decisione.
DIRITTO
1. L’identità della sentenza gravata impone, in via preliminare, la
riunione degli appelli in epigrafe indicati.
2. Si deve prendere le mosse dalle censure mosse, con il ricorso proposto
dalle società in epigrafe specificate, avverso il primo atto della
sequela dei provvedimenti contestati con i ricorsi in via congiunta
esaminati dai primi Giudici, ossia la delibera del Consiglio del Comune di
Polignano a Mare con la quale è stato approvato, in variante al P.R.G.
vigente, il progetto definitivo del porto turistico "Cala Ponte"
ed è stata dichiarata la pubblica utilità delle relative opere.
La Sezione considera fondata ed assorbente la doglianza con la quale la
s.r.l. Mabar proprietaria di un suolo nel Comune di Polignano a Mare
(località Monsignore), interessato da un piano di lottizzazione approvato
e convenzionato con atto del 10.3.1988, n.43470 ed integrato da successivo
atto reg. n.8079 del 3.2.1998 per la realizzazione di interventi
turistico-alberghieri, ha dedotto, reiterando la censura svolta in prime
cure, il vizio di eccesso di potere per difetto di motivazione e
violazione degli accordi ex art.11 della legge 7 agosto 1990, n.241, in
considerazione della mancata esplicitazione, in sede di variante al piano
regolatore, delle ragioni capaci di spiegare la necessaria vulnerazione
dell’affidamento insorto in capo alla società in ordine al possibile
utilizzo dell’area interessata dalla variante, in conformità alle
prescrizioni del citato piano di lottizzazione.
La Sezione non ignora il consolidato insegnamento giurisprudenziale a
tenore del quale il Comune, nell’esercizio della facoltà latamente
discrezionale di modifica delle precedenti previsioni urbanistiche, non è
tenuto ad una specifica ed analitica motivazione a corredo delle scelte
innovative relative alle singole zone, reputandosi all’uopo bastevole
una congrua indicazione delle esigenze da soddisfare che siano coerenti
con criteri generali di ordine tecnico-urbanistico. Il Collegio deve
tuttavia rammentare che, secondo il medesimo insegnamento pretorio, il
principio della non necessità di una specifica motivazione incontra una
deroga, in conformità ai principi generali dell’ordinamento giuridico
ed ai canoni in punto di buona amministrazione e di tutela
dell’affidamento, quante volte la variante sia limitata ad un terreno
determinato ovvero, evenienza che ricorre nel caso di specie,
l’esercizio dello jus variandi vada ad incidere in senso sacrificativo
su aspettative assistite da una peculiare tutela o da uno speciale
affidamento, quali quelle derivanti da un piano di lottizzazione
debitamente approvato e convenzionato; in tali ultime ipotesi
l’incisione sulla posizione giuridica del privato – costituitasi con
l’avallo e la collaborazione dell’amministrazione- assume nella
sostanza le fattezze della revoca unilaterale della pregressa convenzione
ed abbisogna, per conseguenza, di una circostanziata motivazione sulle
particolari ragioni di pubblico interesse, arricchita da una congrua
comparazione tra gli interessi in conflitto (cfr., ex multis, Cons. Stato,
sezione IV, 23 aprile 1998, n.670; 6 marzo 1998, n.382; 4 dicembre 1998,
n.1732; CGA 21 dicembre 1998, n.691; 1° settembre 1999, n.1388; sezione
IV, 15 marzo 2000, n.1408).
L’applicazione delle coordinate esposte mette a nudo l’illegittimità
del provvedimento impugnato in primo grado, con il quale il Comune di
Polignano ha adottato una variante al piano regolatore finalizzata alla
realizzazione di un piano turistico, senza neanche menzionare
l’insistenza della rinnovata prescrizione pianificatoria anche su parte
delle aree interessate da un piano di lottizzazione che consentiva la
realizzazione di insediamenti turistico-alberhieri. Non vale a garantire
il rispetto dell’obbligo di motivazione la circostanza, sottolineata dai
primi Giudici, dell’adeguata esplicitazione dell’interesse pubblico
alla realizzazione del porto turistico, posto che l’incisione
sull’affidamento imponeva, alla stregua del sortito effetto di
caducazione del piano di lottizzazione, una valutazione comparativa tra
detto interesse pubblico e la posizione privata incisa, che si desse
carico anche della possibilità di conseguire l’obiettivo di pubblico
interesse con soluzioni alternative, capaci di escludere o di contenere la
vulnerazione dell’affidamento insorto in capo al privato lottizzante.
Le considerazioni che precedono impongono in definitiva la riforma in
parte qua della sentenza gravata e, per l’effetto, l’annullamento
della variante al piano regolatore generale per la parte che interessa i
terreni di proprietà della società appellante oggetto del citato piano
di lottizzazione.
3. Il Collegio deve invece convenire con le conclusioni raggiunte dal
Giudice di primo grado in merito all’improcedibilità , per sopravvenuto
difetto di interesse, del ricorso proposto dalle società odiernamente
appellanti avverso il primo provvedimento soprintendentizio di
annullamento del nulla osta paesaggistico rilasciato dal Comune di
Polignano. Dalla documentazione in atti si ricava che le due società ,
all’esito del primo decreto di annullamento motivato con
l’incompatibilità del progetto con il vincolo indiretto in via di
perfezionamento su alcune particelle interessate dall’intervento ai
sensi dell’art.21 della legge n.1089/1939 (D.M. 17.9.1998), hanno
provveduto alla rielaborazione del progetto, sulla base di correttivi
calibrati in funzione della preservazione delle ragioni del vincolo poste
a fondamento del primo decreto di annullamento, ed alla conseguente
presentazione di una seconda istanza di autorizzazione paesaggistica.
Diversamente da quanto opinato dalle appellanti, reputa il Collegio che la
presentazione di una nuova istanza diretta al conseguimento di un
provvedimento di amministrazione attiva (appunto l’autorizzazione
paesaggistica), non accompagnata da riserva alcuna ed anzi connotata
dall’introduzione di elementi modificativi diretti a consentire il
superamento delle obiezioni poste a fondamento del finale riscontro
negativo della prima domanda, non possa non comportare un effetto di
definitiva sostituzione, ossia di abbandono, della prima istanza; di qui,
all’evidenza, il precipitato del sopravvenuto difetto di interesse alla
coltivazione del ricorso proposto avverso l’atto di annullamento di
un’autorizzazione paesaggistica conseguita sulla base di istanza
abbandonata ad opera delle parti interessate per effetto della
presentazione di una seconda istanza culminata con il conseguimento di una
nuova autorizzazione paesaggistica.
4. Si può ora passare all’esame delle censure mosse sia dalle società
in epigrafe indicate che dal Comune di Polignano avverso il secondo
decreto di annullamento.
4.1. Con un primo gruppo di motivi sostengono tutte le parti appellanti
che il provvedimento sarebbe illegittimo nella parte in cui ascrive
efficacia invalidante alla mancata acquisizione del parere dell’autorità
sottoposta alla tutela del vincolo paesaggistico sul piano di
lottizzazione, di cui lo specifico intervento sottoposto al nulla osta
paesaggistico oggetto di annullamento costituisce un momento esecutivo.
Sostengono, in particolare, le parti appellanti che ai sensi
dell’art.21, comma 5, n.56/1980, della legge regionale, non sarebbe
necessaria l’acquisizione di nulla osta paesaggistico da parte
dell’autorità deputata alla preservazione del vincolo, bastevole
essendo il parere del C.U.R. (Comitato Urbanistico Regionale).
Le censure non meritano favorevole valutazione.
Giova prendere le mosse dalla considerazione che, ai sensi della
legislazione statale (art.28 della legge 17 agosto 1942, n.1150, nel testo
modificato dalla legge n.765/1967), le lottizzazioni di terreno a scopo
edilizio possono essere autorizzate dal Comune ma necessitano sia
dell’approvazione regionale che del parere della competente
Soprintendenza. Segnatamente, in base alla legislazione statale, il parere
della competente Soprintendenza comporta che sui piani di lottizzazione
debba essere compiuta una valutazione ai fini paesistico-ambientali ed ai
fini storico-artistici, ai sensi della legge n.1497/1939 e della legge
n.1089/1939 (ora testo unico approvato con decreto legislativo 29 ottobre
1999, n.490). Trattasi, in definitiva, di un parere, la cui competenza è
stata successivamente trasferita alle Regioni ai sensi dell’art.1, comma
3, del d.P.R. 15 gennaio 1972, n.8, che, nella materia che qui viene in
rilievo, ha natura giuridica sostanziale di autorizzazione paesistica e,
come tale, è soggetto al controllo ministeriale ai sensi dell’art.82
del d.P.R. n.
