Nell’esercizio dei poteri di cui all’articolo 22 della legge 10 ottobre
1990, n. 287, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato intende
formulare le seguenti osservazioni in ordine agli effetti distorsivi della
concorrenza che potrebbero derivare dall’articolo 6 del disegno di
legge Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti (Atto
della Camera dei Deputati n. 2032).
Al fine di chiarire il quadro normativo nel quale si inserisce il
disegno di legge in esame, appare opportuno preliminarmente ricordare che,
per la realizzazione del progetto alta velocità , Ferrovie dello Stato Spa,
dopo aver costituito un apposita società , Treno Alta Velocità -Tav Spa,
ha affidato a quest’ultima con atto di concessione la progettazione,
costruzione e sfruttamento economico del progetto. In sede di rilascio
della concessione è stato inoltre previsto che, nell’adempimento delle
relative prestazioni, la società concessionaria è tenuta ad avvalersi di
general contractor scelti da (o garantiti da) "uno dei
principali gruppi industriali italiani". Le successive
convenzioni attuative hanno individuato i soggetti ai quali affidare la
realizzazione secondo adeguati standard qualitativi e nel rispetto dei
termini prefissati.
L’articolo 131, comma 2, della legge
n. 388/2000 (legge finanziaria 2001) ha successivamente disposto
che "ai lavori di costruzione di cui all’articolo 2, lettera h),
della legge 17 maggio 1985, n. 210, [la progettazione esecutiva e la
costruzione delle linee e delle infrastrutture ferroviarie per il sistema
alta velocità ] […] non ancora iniziati alla data di entrata
in vigore della presente legge, i cui corrispettivi ancorché
determinabili non siano stati ancora definiti, e alle connesse opere di
competenza della società Ferrovie dello Stato Spa, si applica, in
conformità alla vigente normativa dell’Unione europea, la disciplina di
cui alle leggi 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni, e 18
novembre 1998, n. 415, nonché al decreto legislativo 17 marzo 1995, n.
158, e successive modificazioni.
Sono revocate le concessioni per la parte concernente i lavori di cui
al presente comma rilasciate alla TAV Spa dall’ente Ferrovie dello Stato
il 7 agosto 1991 e il 16 marzo 1992, ivi comprese le successive
modificazioni e integrazioni, ad eccezione di quelli per i quali sia stata
applicata o sia applicabile la predetta normativa di cui alle leggi n. 109
del 1994, e successive modificazioni, e n. 415 del 1998 e al decreto
legislativo n. 158 del 1995 e successive modificazioni. La società
Ferrovie dello Stato Spa provvede, direttamente o a mezzo della TAV Spa,
all’accertamento e al rimborso, anche in deroga alla normativa vigente,
degli oneri relativi alle attività preliminari ai lavori di costruzione,
oggetto della revoca predetta, nei limiti dei costi effettivamente
sostenuti alla data di entrata in vigore della presente legge".
L’articolo citato stabilisce, tra l’altro, che la progettazione
esecutiva e la costruzione delle infrastrutture ferroviarie per l’alta
velocità non ancora iniziate alla data di entrata in vigore di detta
legge sono soggette alla normativa vigente in tema di lavori pubblici e di
appalti. Tali attività vanno quindi affidate nuovamente tramite gara, da
svolgersi secondo le richiamate regole in vigore
L’articolo 6 del disegno di legge in esame prevede che "Il
comma 2 dell’articolo 131 della legge [finanziaria 2001] 23
dicembre 2000, n. 388 [articolo intitolato "Disposizioni in
materia di trasporto ferroviario e di applicazione della normativa vigente
in materia di appalti ferroviari"], è abrogato; proseguono
pertanto, senza soluzione di continuità , le concessioni rilasciate alla
Tav Spa dall’Ente Ferrovie dello Stato il 7 agosto 1991 e il 16 marzo
1992, ivi comprese le successive modificazioni ed integrazioni, ed i
sottostanti rapporti di general contracting instaurati dalla Tav
Spa pertinenti le opere di cui all’articolo 2, lettera h), della legge
17 maggio 1985, n. 210 e successive modificazioni".
L’articolo 6, nell’abrogare l’articolo 131, comma 2, della legge n.
388/2000, intende pertanto stabilire che le concessioni rilasciate a Tav
Spa da Ferrovie dello Stato Spa nel 1991 e 1992, ed i sottostanti rapporti
instaurati da Tav Spa con i general contractor concernenti le opere
di progettazione esecutiva e di costruzione delle linee e delle
infrastrutture ferroviarie per il sistema AV, proseguano senza soluzione
di continuità .
Pur condividendo l’obiettivo, perseguito dall’articolo 6 del disegno di
legge in esame, di realizzare in Italia infrastrutture ferroviarie
comparabili con quelle presenti in altri paesi europei, l’Autorità rileva
che l’articolo 6 del disegno di legge non appare coerente con le direttive
comunitarie dettate in materia di appalti pubblici, direttive attuate in
Italia con il decreto legislativo n. 158/95. Infatti, la prospettata
abrogazione dell’articolo 131, comma 2, della legge finanziaria 2001,
comportando una reviviscenza dell’affidamento diretto delle opere la cui
realizzazione non è ancora iniziata, eluderebbe l’obbligo di gara sancito
dalla citata normativa.
Deve peraltro osservarsi che l’articolo 131, comma 2, della legge n.
388/2000 era stato introdotto proprio in ragione della inderogabile
necessità di adeguamento alla vigente normativa europea e nazionale in
materia di affidamento per la realizzazione di opere pubbliche.
Inoltre, fermo il carattere decisivo di tale preliminare
considerazione, l’Autorità intende sottolineare che la proposta
abrogazione risulta incompatibile con i principi generali posti a tutela
della concorrenza.
L’Autorità ha in pi๠occasioni segnalato che il ricorso al raffronto
concorrenziale tra pi๠operatori rappresenta lo strumento pi๠idoneo al
fine di individuare le imprese che siano in grado di realizzare le opere
affidate in modo efficiente sia da un punto di vista produttivo che
organizzativo. Ciò, peraltro, garantisce la minimizzazione dei costi da
sostenere per la realizzazione delle opere.
Con particolare riguardo al settore delle infrastrutture ferroviarie,
il meccanismo di gara fondato su criteri obiettivi, non discriminatori,
proporzionati e trasparenti, sanciti dalla disciplina comunitaria e
nazionale sopra richiamata, risulta essere la procedura concorrenziale pià¹
idonea ad attuare gli obiettivi di efficienza e di qualità funzionali
alla realizzazione delle opere relative all’alta velocità , come l’Autorità
ha già segnalato, in particolare nell’Indagine conoscitiva dedicata
a questo settore
Alla luce di quanto sopra considerato, l’Autorità auspica la modifica
dell’articolo 6 del disegno di legge Disposizioni in materia di
infrastrutture e trasporti e, pertanto, il ricorso al meccanismo della
gara per la progettazione e la realizzazione dei lavori indicati
nell’articolo 131, comma 2, della legge n.388/2000.
Rientra nella discrezionalità del legislatore valutare se, stante la
complessità delle opere da attuare, sia adeguato ricorrere esclusivamente
allo strumento dell’appalto di lavori pubblici o se sia opportuno
conservare un impianto concessorio per il sistema di affidamento della
progettazione ed esecuzione dell’alta velocità . Anche in tale ultima
ipotesi, è indispensabile che l’affidamento in concessione, o la connessa
individuazione dei general contractor, costituisca l’esito di una
selezione competitiva in sintonia con le norme comunitarie e nazionali in
tema di appalti-che devono ritenersi applicabili anche alle concessioni e
con i principi posti a tutela della concorrenza.
Roma, 13 febbraio 2002
